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受益于大部制改革,顺德政府部门集中于行政服务中心办公,这为审批制度改革后的配套并联审批提供了硬件上的支持。
南方日报记者梁文悦摄
顺德行政服务中心的工作人员进行外资企业登记受理。
南方日报记者
梁文悦摄
第一个吃螃蟹的为何又是顺德?顺德为何如此勇于自我革命?其改革逻辑何在?近日,南方日报与广东电视台等省主流媒体,到顺德进行了一次深入采访调研。
“搞企业登记注册制度改革,我们顺德有基础!”佛山市委常委、顺德区委书记梁维东对将要进行的改革充满信心。
梁维东透露,只用了一个晚上的时间,他们就拿出了“商事登记制度改革方案”。为什么这么快?“其实,我们早就对此做了充分准备!只需把原来准备好的内容整理成文。”
“我们行政审批制度改革推进了半年以上,商事登记的改变是革命性的,如果没有扎实的工作基础,我们是没有这个底气做的。”
“顺德九条”主要内容
1商事主体资格登记与经营资格相分离,将营业执照简化为商事主体资格凭证
2优化商事主体登记事项
3大幅度压减特殊许可经营项目事项
4对特殊经营许可实行标准化审批和并联审批
5同步推进外资审批制度改革,取消和优化外商投资企业审批
6系统构建全新的市场监管体系
7配套联网审批和信息通报机制
8加强商事主体信用体系建设
9加强专业中介机构的建设和管理
●南方日报记者胡念飞汤凯锋实习生孙琳顺德报道统筹:梅志清
对症下药
顺德把行政审批制度改革作为深化体制改革的关键,2011年向省里上报了548项需取消或优化的审批事项,而很多地市上报的事项只有20多项
为什么说顺德早就做足了充分准备?或许应从近几年来顺德的改革逻辑与路径谈起。
梁维东认为,顺德改革一路走来,进行商事登记制度改革顺理成章。我省高度重视这一改革,正给了顺德第一个吃螃蟹的机会。
2009年9月16日,顺德大部制改革“石破天惊”,引发全国关注。同年12月,中共中央政治局委员、省委书记汪洋在广东省深化体制改革工作会议上,力推大部制改革的顺德经验,并向全省推广。
重新扛起改革大旗,顺德再次轰动天下。但如何让大部制改革的化学反应效果凸显出来,一直是顺德上上下下思考的问题。
“我们进行了大量的调研,和专家研讨,也和省里沟通。大部制改革的方向是正确的,但光靠大部制改革,不能解决所有问题,而且有些领域改革没有深化还会直接影响到大部制改革的效果。”梁维东为此专门总结出了顺德所面临的三大矛盾。
——城市建设管理滞后于经济发展是第一大矛盾。
——上层建筑滞后于经济基础是第二大矛盾。主要表现在政府越来越疲于奔命,越来越缺乏引领性。
——而社会建设滞后于经济发展则是第三大矛盾。突出表现在社会的一些不和谐因素。
后来,梁维东把他所总结的“三大矛盾”向汪洋书记作了汇报,汪洋书记充分肯定了顺德的强烈改革意识。
分析所面临的三大矛盾,顺德谋划深化改革。2011年8、9、10三个月,顺德分别推出行政审批制度改革、社会体制综合改革、农村综合改革三大改革。
“我们当时提出,社会体制综合改革是核心,行政审批制度改革是关键,农村综合改革是基础,立体推进系统性改革。”
行政审批制度改革原则上将大幅减少审批事项,,实行集中化、标准化、网络化审批,并探索向社会转移职能;农村综合改革则集中针对农民利益及历史问题对症下药;社会体制综合改革将培育社会组织,激发社会活力。
按照国家行政学院教授宋世明的说法,此前还没有一个地方敢同步立体地推进这样三大改革。
2012年2月6日,春节刚过,汪洋书记在听取顺德汇报后提出新要求,顺德在行政审批制度改革,特别是大幅度减少审批事项方面,还要进一步解放思想。
在此之前,顺德主要考虑内部挖潜,把注意力集中在向基层放权和自身能够减、转的事项。“我理解,省委、省政府是在谋求改革的重点突破,重点突破的核心就是行政审批制度改革,审批制度改革的核心是商事登记制度改革。”
省委、省政府的鼓励和肯定让以梁维东为首的顺德领导班子明确了方向,坚定了改革的决心,这正是顺德盼望的。
据行政审批制度改革领导小组办公室(简称“审改办”)副主任闵乐萍透露,当时他们召集每个部门的科长开会,要求每个部门都要解放思想,敢于突破现有规章的阻碍。
“各部门上报来要改革的审批事项有600多项,经过进一步审核,我们最后报省里的是548项,当然不是全部取消,有部分是优化。”梁维东介绍,“这548项主要就包括商事登记制度改革要减免的内容以及与群众生活密切联系的部分事项。”
数据是比较震撼的。当时省里组织召开相关会议,很多地市级上报的减少的审批事项只有20多项,顺德上报548项让大家颇感意外。
权力清单
顺德审改办把每个部门的审批事项清理出来,整理成一份1600多项的“权力清单”。通过反思和梳理,顺德理顺了哪些权力有价值,哪些没有必要存在
说到搞行政审批制度改革,长期从事改革工作的审改办副主任闵乐萍一开始觉得难以下手。要公开行政权力,先得知道一个单位、一个岗位到底有多少权力,每项权力的运作程序是什么……而这些,一开始并不是很清楚。
“我觉得,要进行审批制度改革,首先要做的事情就是摸清楚政府的权力家底,查查到底有多少项权力。”
2011年8月,顺德全面启动以“简政放权、转变职能”为核心内容的深化行政审批制度改革,全面清理行政审批事项。
“我们把群众需要到每个部门办理的审批事项都清理出来,整理成一份‘权力清单’。最后清理出1600多项。我们把权力清单交给律师事务所,让律师审核这些权力到底有没有必要保留。”
我省有关部门也表示,顺德上报削减和优化的548项审批事项中,在法律路径上基本没有问题,但有些还需要时间,有些要上报国家审批。
具体分析,548项审批事项中,主要包括以下六类事项:
随着社会主义市场经济的发育和成熟,审批的必要性已逐步灭失,没有实施意义的,建议直接取消,共190项;对确实需要保留政府管理职能,但通过审批进行管理效果不理想的,建议取消审批加强监管,共118项;社会和行业组织、中介机构发展成熟,完全可以通过行业、企业、个人自律管理和加强社会监督完成的事项,共37项;地方初审、省级部门终审的事项,建议引入扁平化管理,压减审批环节,共44项;顺德从未发生过的行政审批事项或不存在该项审批对象和环境的事项,共36项;不能完全取消审批,但可放宽审批条件,优化审批链条,压减环节,创新审批方式的事项,共123项。
梁维东认为,这548项审批事项已不符合当前经济社会发展需要,取消和优化以后将有力促进政府职能转变,并进一步释放经济社会的活力。
“在改革前,我部门涉及到的审批事项就有270多项!”顺德区市场安全监管局副局长黄坚强长期从事工商管理工作,被人认为“权力很大”,但他却认为,“对手头的权力,管不到那么多,而且有风险。所以,不改不行。”“现在我们申请减掉120项,还有59项是优化审批事项。通过改革松绑,我们把精力放在监管上,如果监管不到位,我们也要承担责任,改革也要评估风险。”
顺德区长黄喜忠也是深有体会,“老百姓也好,企业也好,政府也好,大家都有点习以为常、逆来顺受了。有很多事项根本没必要批的,但是如果打回去,又要再折腾。”
在进行权力清单梳理的过程中,顺德审改办发现,企业主要对三个领域的意见较为集中:商事登记首当其冲,跑的部门多,企业注册不方便;二是外商投资领域,国内企业都已经够烦了,外商企业要办理的手续更烦;三是投资领域,也需要比较多手续。
正是因为通过全面的反思和梳理,顺德搞清楚了哪些权力应该保留,通过流程再造提升实施效果;哪些权力没有意义或实施效果不理想,按权限提请取消或根本性优化;哪些权力社会组织更有优势实施,可以转移和培育社会组织承接。自身“权力清单”的清晰,才有非常好的基础来搞商事登记制度改革。
“我认为顺德还有改革的空间,不仅仅是548项。随着改革的深入,我们可能会有第二批、第三批清理、优化权力清单,我们肯定会有针对性地去提炼。”闵乐萍很自信。
“顺德九条”
针对反映强烈的外资登记注册问题,“顺德九条”简化了审批手续,体现宽进严管的改革趋势。据透露,改革后最快可以实现当场发证,甚至比香港还快
商事登记制度改革,也是对548项建议取消优化行政审批事项的进一步归纳提升。这是三大领域改革当中最关键的环节。
目前我国商事登记及其前置审批项目众多,在顺德报请省取消和优化的548个事项中,涉及工商登记注册及其前置审批的事项达155项(其中工商登记85项、前置审批70项)。
“以上事项涉及部门多、程序繁琐,且部分互为前置,企业在登记过程中面临重重关卡。”闵乐萍告诉记者,据调查,普通的内资企业(无需前置审批)注册登记最简单需9个环节,外商投资需23个环节。按顺德区的办证经验,在材料齐备的情况下,内资企业需3到7个工作日,外商投资企业即使由熟悉办理流程和所需资料的人员办理,基本上也要3个月。
“企业登记如涉及前置审批要求的,还需在满足查看现场(如加油站)或对建筑物(如消防)、装修(如餐饮)等有关要求后才能注册登记,个别环节甚至需半年以上。”
黄坚强分析,企业注册难主要涉及三方面:一是经营范围的前置审批问题,好比连环锁,一环紧扣一环,一套紧扣一套。二是注册资本问题,好比是玻璃门,看得见,但是进不去。三是经营住所的审查问题,好比铁栅栏,要有条件才能进入。这三方面的问题,综合起来就是审批制度问题。
即便如此,由于有大部制改革做基础,顺德的审批时间相比其他地方其实已经算是比较快的。但相比国外,顺德还是慢了。
顺德决定大胆突破!
根据计划中的商事登记制度改革方案,顺德将建立商事主体资格和经营资格相分离的新型登记制度。通过压减审批事项、简化审批手续、优化审批程序、配套并联审批,放宽市场准入管制,降低准入门槛,推动商事主体自律自治,带动新型市场监管体系的重新构建,优化营商环境,努力建立与国际接轨,适应社会主义市场经济发展要求的商事登记制度。
梁维东表示,“我们的改革要以企业和公众满意为导向。重点突破社会反映突出的市场准入审批流程和环节,让投资者切实感受到商事登记服务提升带来的便利和公平,培育信用企业、信用社会。”
记者注意到,改革方案具体措施有九条,简称“顺德九条”,条条都针对当下商事登记的热点问题进行突破式改革。
比如,改革第一条就提出,商事主体资格登记与经营资格相分离,将营业执照简化为商事主体资格凭证。
第四条规定,对特殊经营许可实行标准化审批和并联审批。对确需保留的特殊经营许可项目加强标准化建设,每一事项编制唯一对应的要件标准、流程标准和裁量标准,确保每一事项面对不同申请主体的“无差别审批”,形成标准化规范并对外公示,接受社会监督,实现“阳光”审批。
同步开展经营资格并联审批。对特殊经营项目由工商部门通过联网审批系统将企业注册信息报送经营资格审批部门,由审批部门主动联系企业进行同步审查,并及时将审批情况反馈工商登记管理机关,做到“统一收件、抄告相关、同步审批、限时完成”。
“顺德商事制度改革创新的地方还是比较明显的。”中山大学政务学院教授陈天祥认为,关键是简化了一些审批的手续,比较符合改革的方向,宽进严管的趋势。
针对反映强烈的外资登记注册问题,“顺德九条”提出,同步推进外资审批制度改革,取消和优化外商投资企业审批。
改革措施如此具体,那正常情况下,最快多长时间可以办妥手续?黄坚强透露,最快可以当场发证,“结合现有制度的优越性,可能比香港还快!”
挑战与未来
放宽审批意味着风险的加大,政府职能的重心将转向制定政策标准及监督执法。在这一方面,对比香港的监督管理模式,顺德目前仍基本空白
不过,放宽同时也意味着风险的加大,如何加强监管成为必须同时考虑的问题。顺德提出,系统构建全新的市场监管体系。在对企业登记相关领域进行审批事项的取消和优化后,政府社会管理职能的重心将由审批转向制定政策标准及监督执法。
配套联网审批和信息通报机制,推进各部门共建共享信息数据,打破信息孤岛。加快应用网上审批服务大厅,方便商事主体办理相关事宜。同时,建立商事主体信息公示平台,把信息公示作为商事登记的最核心的功能。
闵乐萍认为,审批和监管相分离的改革意味着政府职能的转变,这一转变本身就难度不小。
顺德区委常委、秘书长周驭洪透露,顺德已经聘请香港的专业机构开展事后监管课题研究,对比分析香港等发达地区管理模式,对如何建立适应社会主义市场经济的政府监管体制进行系统的研究和设计。
“目前,专家正在研究资料,对比香港和顺德的监管方式。我们仍然是以审批代替管理,比如说注册资本,在银行缴了就行了,但企业抽出来时,我们也很少进行监管。以后,我们的监管内容,也有注册资本,但注册资本的资料是企业自己提供,由企业自己承担法律责任。”
“其实,行政审批牵涉到很多利益,改革必须要从政府改起。”顺德区长黄喜忠对改革面临的问题有着清醒的认识,“就如机动车的检测,就有多少利益在里面。当然,机动车的年检代办这个方向是对的,但利润要合理,不能搞垄断。”
“推动改革,要整个系统动起来才有用。”黄喜忠认为,商事登记制度改革一定要制定一个刚性的标准。“大家都一视同仁,不能灵活操作。只有这样才能真正做到公平公正。”
“我们过去习惯变通,但现在进入市场监管完善阶段,就需要改革。标准化需要贯穿于改革中。”
在顺德区委书记梁维东看来,目前遇到的困难集中在两个方面。“第一个是改革方向和水平的问题。我们的方向很清晰、决心很坚定,但也需要在实践中检验和优化。”
“第二个是法律许可和保障问题。我们希望省里能协调解决顺德商事登记制度改革过程中所涉及的法律、法规、政策调整问题,突破现行法律法规局限,争取国家层面的支持,鼓励顺德先行先试。
让梁维东高兴的是,顺德改革的效果已经开始在企业中体现出来,在顺德广东工业设计城有100多家企业等着进驻,空间已经不够。顺德在经济优势、区位优势的基础上,未来将强化政府管理优势和社会管理优势,打造长远的综合竞争优势。