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改革开放以来,深圳历经7次机构改革,4次行政审批改革,历次改革的基本目标都是精兵简政。
大部制改革既从宏观上重点理清政府、市场、社会的边界,又从微观上改革行政审批制度,大力推进政府职能转变,强化服务质量。
大部制改革下一步,是放权给基层、放权给市场、放权给社会,把重点放在提高行政效能和提
深圳市民中心,一座没有墙的政府大楼,在全国282个地级以上市政府大楼中独树一帜。在其B区一层南部,是5114平方米的行政服务大厅。
2009年7月的最后一天,深圳在全国率先启动地方大部制改革。此后3年,一系列石破天惊的动作,引起国内瞩目,行政服务大厅里的市直部门一下子从46个减为31个,原本宽敞的大厅在减少了近1/3单位后,显得更加明亮了。
市民中心大厅办公人员这几年少不了搬来搬去,这种挪动现象扩展至深圳各个区级机关。不久,大部制改革将向全省推广,国内很多省市也开始跃跃欲试。
在“政府放权、社会参与”已成官民共识的情况下,下一步,深圳大部制改革将怎么走?
精兵简政
犹记得2010年1月6日,省委书记汪洋在参加省委十届六次全会深圳组讨论时,给深圳抛出了“三问”:而立之年,深圳立起了什么?迎接30年,深圳要做什么?未来30年,深圳要干什么?
深圳市委书记王荣给出答案:“深圳首先要先行先试当好示范,还要勇于创新彰显个性”,“特区要继续为全国改革‘闯’盲区、破‘难区’、趟‘雷区’”。
尔时,被称为深圳历史上最大规模的政府机构大部制改革已经启幕半年。此后,深圳努力做好改革先锋。历经3年,政府46个工作部门减少到31个,共减少15个,精简幅度达到1/3,大大低于中央规定大城市为40个左右的机构限额。深圳还在区一级进行改革,在福田、罗湖、南山、盐田等区组建文化体育局,与区委宣传部合署办公,不再保留文化局、体育局。
统计显示,大部制改革至今,深圳共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项,其中,取消和调整行政审批事项194项,占当时623项的31%。与此同时,取消、调整和转移部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等90项事务性职责。
改革开放以来,中国先后进行过5次大的行政管理体制改革。敢为改革风气之先的深圳,历经7次机构改革,4次行政审批改革,政府效率始终领国内之先。历次改革的基本目标都是精兵简政,本轮大部制改革同样如此。
观察此轮深圳大部制改革,重点从工作衔接机制上入手,理顺“委”、“局”间的运作机制:将主要承担制定政策、规划、标准等职能,并监督执行的大部门称为“委”;将主要承担执行和监督职能的机构称为“局”;适度将决策权、执行权、监督权分开,被人们称为“行政三分制”,使权力相互制约、相互协调,从而达到防止公职人员滥用权力的目的,提高行政效率。
一场大部制改革,让特区的改革者们成为改革对象。2009年,深圳市人大常委会正式任命16名部门正职,此后,56名干部被任命,有139个处级干部、199个科级干部及492个编内人员重新安置。
各层公务人员大调动,影响了仕途升迁,也改变了公务人员的从政观念,服务型政府需要的服务理念进一步强化。
向“深水区”涉进
深圳是改革开放前沿,“深圳特区成立之初在职能定位上有特别之处,但也未能摆脱传统体制的束缚,渐渐与非特区产生‘同质化’。”国家发改委经济研究所常修泽教授称。这导致政府经济调节越位、市场监管缺位、社会管理错位、公共服务不到位等问题。
深圳市改革办相关负责人称,这次大部制改革并不是简单地对部门机构进行拆分,而是紧紧抓住政府职能转变这个核心,按照新形势、新要求,既从宏观上重点理清政府、市场、社会的边界,又从微观上改革行政审批制度,大力推进政府职能转变,强化服务质量。
回溯深圳大部制改革,会发现不单是挂一个牌子那么简单。在加强产业管理方面,改革前,深圳涉及产业管理的部门较多,资源分散,多头管理,聚合度不高。此次改革在统筹发展和产业能力提升上取得了突破,增强了决策的有效性;在加强城市建设和管理方面,在城市总体规划和土地利用规划之间,交通运输管理、园林绿化管理的关系进一步理顺。比如,新成立的交通运输委,统筹负责特区内外交通规划设计、建设、管养、执法以及运输管理,城管部门的职能统一纳入了林业和园林建设等。
3年来,深圳大部制改革不断向“深水区”涉进,也在不断纠偏。科工贸信委的短暂生命就体现出大部制改革的长期性和灵活性。
2012年2月10日,成立不足3年的深圳市原科工贸信委低调摘牌,其各项职能被分拆两委。深圳市政府提交市人大审议的报告显示,2009年大部制改革后,深圳市科工贸信委职责范围涉及科技、经贸、工业、信息化等多个领域,“实际工作中难免重此弱彼”。新设市科技创新委员会,有利于集中精力抓好自主创新工作。
“催化剂”
出现科工贸信委这样的“巨无霸”部门,其实是多年来“大包大揽”行政管理机制带来的后果。
中国体改研究会副会长黄挺曾表示,多年来,我国的行政体制改革没有很好地解决集权和分权的问题,在权力下放的过程中,经常陷入一放就活、一活就乱、一乱就收的“怪圈”。
大部制改革3年后,中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋日前指出,广东要推进“大部制”改革,不是单纯机构合并的“物理变化”,而是切实转变政府职能、建立适合市场经济要求的现代行政体制,实现“化学变化”。
深圳下一轮改革的催化剂在哪里?深圳市改革办公室副主任胡恒芳表示,过去十分重视减少了多少部门、减少了多少审批事项这两项指标,大部制改革下一步,则要把着重点放在提高行政效能和提供人性化服务上。
“例如把1个月的审批过程缩短成10天,把一般服务人性化。”胡恒芳举例说,最近启动的商事登记改革就是这一改革方向的重要尝试,“明确市场与政府的边界,让企业释放出更大的活力”。
“大部制改革并非越大越好,要想深挖大部制优点,就一定要放权给社会,实现社会共治。”深圳市市场监督管理局(知识产权局)党组书记、局长徐友军认为,“过去政府什么都干、什么都不信。老是不放权,就不可能实现社会的规范和自律。该给的就得给。”
政府放权形成改革共识。放权给基层、放权给市场、放权给社会,是深圳大部制改革下一步的重要方向,成为大部制改革化学反应的催化剂。
“简单地说就是‘还权于基层,让渡于社会’。”胡恒芳总结道,深圳要在转变政府职能、提高公共服务的水平上下工夫,“以后政府只管大规划、大决策,重服务、轻审批。”
最终改革的旨归,是建立“大社会、小政府”形态。
“‘小政府’的小,有两层含义:一是相对于社会公共事务而言,政府的管理范围应逐步缩小;一是相对于过去什么都管、集所有职能于一身的庞大行政部门而言,也应逐渐缩小。”国家行政学院科研部主任许耀桐这样解释。他说,从更深刻的层次讲,大部制改革是政治体制改革的一部分,牵一发而动全身,在改革和执行的过程中,发现问题一定要及时反馈、及时修正。
放出部分职能
提高市场监管效能
-一线故事
2009年,小吴从广州大学毕业后来到深圳宝安。当年大部制改革之后,他成为新成立的市场安全监督管理部门一名基层工作人员。
大部制改革,将原来负责食品质量安全监管工作的农业、质监、工商、卫生4个部门,减少为农业、市场监管两个部门,实现了除食用农产品之外的食品生产、流通和餐饮消费环节的统一监管。
此后,市场安全监督管理局赶上了食品安全问题高峰时期,接二连三的事件让小吴和所在部门紧绷神经,随时待命。
今年,深圳再出动作,将食用农产品质量安全监管职能划入市场监管部门,由市场监管局负责食品质量安全的全链条监管。此外,还加挂了“市知识产权局”的牌子。此举将彻底解决食品质量安全监管领域存在的多头管理、职责交叉等问题。
小吴和同事们更关心的是人员结构调整和工作职责确定,这与市场安全监督管理局党委书记、局长徐友军不谋而合。经过调研,徐友军认为,可以利用大部制优势,多做些体制机制上的改善。
先是放权,让部门腾出精力,并做体制机制创新,让最少的人力资源达到最大效果。
徐友军介绍,市场监督管理局由7个部门组成,对接上级中央和省里的部门有8个。大部制改革刚开始的时候,7个部门开始只熟悉自己的部门,内部机构设置时,只设19个处,3年运作以后,现在不突破19个处的数目,但要重新组合,提高效率。
怎样重新排列?徐友军称,改革原计划中,市、区、街道三级机构规模呈枣弧形,把分局做大,市局和所上下两机构小一点。但现在是金字塔式,基层分所最大,市局机关不动,分局力量下沉。
盐田区市场监督管理分局则将公务员下沉到基层分所,将更多人力投放到街道一线,精简了机关科室。分局一层主要是办公室、法制、监察、人事等,业务性职能全部分到所里。
徐友军称,接下来要着力解决几个问题。
一是基层工作责任边界的认定。现在职能划分还是粗线条的。以小吴所在的工商所为例,改革后,基层所没有增加人手,但职能任务量增加了,执法、文案等工作都要做。工商部门执法人员稍有不慎会有失职、渎职甚至违法情况,小吴希望有更好的职能定位和工作量划分。怎么做、做多少才算是工作到位?“要尝试改革,职工完成当天分配的工作量就不应该追究,引入合理的追责机制。”徐友军说。
二是转变职能和社会共治。徐友军介绍,大部制改革后,市场安全监管部门裁了15个处,工作量很大,特别累人。“是因为人手不够吗?其实是没有深层次研究。我们有17项职能,之所以累,是因为我们全干都干,没有分配一些职能给社会。”
“需要迈出第一步。”徐友军称,目前依然对中介、行业组织等不放心。“中介、行业组织、社会组织等确有不完善之处,但不得不放出去,关键是确定如何放权。现在商事登记制度改革要破这个题。但是,那些政府必须做的,再累也要做。”
放权之后的下一步,则是思考监管流程如何更加科学合理。比如,在生产流通餐饮等环节,如何打通程序、节约人力资源,利用大部制优势减少内耗。目前考虑的则是建立双向追溯机制,让生产商、销售商等各个环节相互监督。
撰文:南方日报记者李荣华张仁望
统筹:南方日报记者吕冰冰张玮