11月的最后一天，持续的冷空气带来的寒风依旧凛冽。上午，沙田镇政府大楼的会议厅却出现久违的热闹场面。来自虎门港和沙田镇各单位的主要领导干部和各个社区书记、主任首次集体聚首在同一会场，准备听取市里宣读对主要领导的调整事项。

　　坐在台下的黄林德，明显感觉到东莞市层面对此次领导干部任命的重视：副市长吴道闻主持会议，市委常委、组织部部长甄瑞潮宣读任命，市委副书记姚康在会上作专门讲话。黄林德从政多年，鲜见镇一级主要领导干部交接会以如此高规格出现。

　　果不其然，会上宣布，为使虎门港与沙田镇统筹发展，虎门港党工委书记与沙田镇党委书记将由同一人担任；虎门港管委会主任与沙田镇镇长也由同一人担任。

　　“书记镇长两头任职，都成了自家人会好办事些，希望虎门港跟沙田多点沟通，多做点实际的事情。”来自沙田镇立沙岛一村落的村支书刘立权的直率，道出不少基层干部的心声。

　　普遍认为，虎门港与沙田镇主要领导分别由同一人担任，将有利于促进行政效率的提升，有效降低目前制约两地协调发展的沟通成本。不过也有人提出，这种尝试弊端明显，当触及港镇两地核心利益严重冲突时，身兼两职的主要领导干部将陷入角色冲突，难以在化解矛盾、区域统筹发展中发挥应有的作用。

　　有学者提醒，要深化港镇统筹发展，仅在主要领导干部上面进行重复兼任远远不够，需要进一步厘清沙田镇政府和虎门港管委会之间的关系，加强彼此间在产业发展、社会管理、民生服务等方面的关联性。

　　东莞市发改局的回复则透露，这次大胆的探索将会以大部制整合人员和机构，并为松山湖、生态园及其周边镇街发展探索经验。

　　港镇分治下的隔阂

　　虎门港的主港区虽在沙田镇，但虎门港和沙田镇一直都是分开治理，各行其是，很多矛盾无法协调时就需要上级政府介入协调解决，使得协调沟通的成本很高，制约了彼此的发展。港口项目落地与地方发展利益的分歧，实实在在戳中了港镇分治下的隔阂。

　　“整个征地拆迁涉及沙田港区的拆迁户总共有4200多户，原计划2至3年完成征地拆迁工作。现在快过去10年了，征地量只交地38%，拆迁只完成27%。”

　　2012年8月29日，东莞市人大常委会“园区视察”活动第二站来到虎门港，面对前来视察的省市人大代表，虎门港管委会副主任林甘棠在讲述港口所取得的成绩时，不忘坦言征地拆迁已成了制约虎门港发展的瓶颈。

　　按照林甘堂的说法，今年上半年，虎门港共引进项目28个，总投资额约284亿元。项目达产后，预计年产值(或销售额)将达到约1862亿元，年创税约47亿元。然而，面对来之不易的招商引资成绩，虎门港却不得不面对一个尴尬的现实：在征地拆迁受阻的情况下，除了一期和二期码头项目已建成投入使用外，虎门港至今没有一个工业项目真正落地，此外也导致13条在建公路基本停工，18条规划道路无法推进。

　　虎门港管委会在提交给人大代表的汇报材料中明确提出，虎门港发展虽已近十年，但由于港镇分离的现实体制因素，导致港口园区发展深受影响，特别突出体现在征地拆迁、园区管理和发展空间上影响尤为严重。

　　林甘棠希望东莞市尽快解决沙田港区征地拆迁问题，并声称如果不能尽快破解征地拆迁问题，将严重影响虎门港难得的发展机遇，使得东莞在珠江湾港口城市港群中被边缘化。

　　这个观点当场得到省人大代表谢全坤的认同，谢全坤说，“虎门港吞吐量越来越大，因为征地拆迁问题而没办法加快港区建设，最终就会错失发展良机”。市人大常委会副主任王道平也指出，因应虎门港的发展情况，征地拆迁进度确实需要加快，否则将严重影响港区的发展潜力。

　　相比之下，村支书刘立权听到上述投诉后感到很委屈。刘立权介绍，早在2008年6月，因虎门港对立沙岛进行整体统筹开发，用于发展石化产业基地，其所在的村子便全部完成用地统筹，村里面获得10%的返还地用于集体经济发展，也承诺村民将尽快完成搬迁安置，住进位于沙田镇内的立沙新区。

　　如今数年过去了，大多数村民还没住进新区不说，在配合虎门港发展过程中与之发生不少摩擦。

　　“以项目进驻、村里交地为例，经常反复沟通都解决不好。”，刘立权说，虎门港所引进项目很多时候都是临时性的，往往项目一来，便要求村里在几天内交地。然而，在接到通知之前，村民都已在地上种了庄稼，一般需要两到三个月对庄稼进行处理。村里面希望宽限交地时间，避免村民遭受损失，但虎门港方面只对项目负责，要求村里限期办妥，村干部夹在中间，往往疲于来回沟通，效率很低，也没好气受。

　　最让刘立权耿耿于怀的是10%返还地的开发使用。他说，立沙岛上的4条村子一直依靠农业谋生，眼见着希望借虎门港整体开发的契机，利用返还地招揽项目。可他们在招引项目时却发现，紧俏的用地指标都批给虎门港引进的大项目。缺乏用地和产业整体统筹，村里希望发展的项目引不进来，发展的愿望落空了。村民享受不到港口开发带来的发展红利，使得村干部在征地交地时工作也难以开展。

　　东莞市特约研究员、中山大学岭南学院财政税务系主任林江观察发现，虎门港的主港区虽在沙田镇，但虎门港和沙田镇一直都是分开治理，各行其是，很多矛盾无法协调时就需要上级政府介入协调解决，使得协调沟通的成本很高，制约了彼此的发展。港口项目落地与地方发展利益的分歧，实实在在戳中了港镇分治下的隔阂。

　　对提升行政执行效率有帮助

　　东莞此次先行试水将港镇主要领导由同一个人担任，属于行政体制改革中非常规的做法，单纯就行政管理而言，管理主体变得单一化，对提升行政执行效率上肯定有帮助。

　　林江对上述观点表示认同，不过他并不看好这一探索的前景。林江认为，沙田镇的书记、镇长和虎门港管委会的书记、主任所代表的利益群体存在根本性的冲突，主要领导干部分别由同一人担任容易导致角色上的“精神分裂”，在双方发生剧烈矛盾时难以发挥所期望的调节统筹作用。

　　在这一现实语境下，虎门港和沙田镇主要领导干部担任两地当家人，让人们对港镇统筹发展的前景抱以更高的期待。正如姚康在交接会议上所言，随着经济、社会的纵深发展，镇、港分离的局面已成为制约虎门港、沙田镇发展的瓶颈，影响着虎门港和沙田镇的可持续发展，为使虎门港和沙田镇能继续保持良好的发展势头，经过广泛调研和反复研究，市委同意虎门港和沙田镇统筹发展。据透露，交接工作完毕后，姚康要求履新上任的领导干部尽快制定港镇统筹发展方案，以提交东莞市委、市政府审批。

　　中山大学规划设计研究院院长李立勋曾多次参与过东莞城市规划研究。在他看来，东莞此次先行试水将港镇主要领导由同一个人担任，属于行政体制改革中非常规的做法，单纯就行政管理而言，管理主体变得单一化，对提升行政执行效率上肯定有帮助。

　　林江对上述观点表示认同，不过他并不看好这一探索的前景。林江认为，沙田镇的书记、镇长和虎门港管委会的书记、主任所代表的利益群体存在根本性的冲突，主要领导干部分别由同一人担任容易导致角色上的“精神分裂”，在双方发生剧烈矛盾时难以发挥所期望的调节统筹作用。他担心，当遇到征地拆迁等棘手问题时，作为“合二为一”的领导干部将难有作为，此外，由于主要领导干部身兼两职，虎门港在引进项目时自然而然需要优先照顾沙田镇的发展，而不是完全按照市场经济的规律对项目落地进行最优化选择，容易被自己的双重身份所绑架。

　　李立勋也明确指出探索的不彻底性。他介绍说，在东莞的周边，广州的南沙、萝岗及增城均有类似的统筹发展先例，只不过这三个地方在行政空间区域管理上是一致的，且分工更为明确。以南沙为例，当地拥有南沙区政府和南沙管委会两套机制，其中，区政府主要负责行政管理、社会服务等职能；管委会则负责统筹港口建设、招商等经济事务。

　　相比之下，目前，虎门港主要行使辖区内的经济管理权限，而社会事务管理职能主要由沙田等镇政府负责，导致资源浪费、多头管理等现象发生。李立勋说，虎门港管委会和沙田镇政府在体制上的关系需要进一步厘清。

　　林江则认为，在大部制人员及机构整合尚未全面落实的情况下，为促进问题的顺利解决，有必要在涉及到重大利益冲突问题时，引进第三方的评估鉴定意见，身兼两职的领导干部此时最好回避，由上级单位综合仲裁机构的意见来作出决策。

　　虎门港和沙田镇的主要领导干部分别由同一人担任，有来自沙田镇政府内部的知情人士向南方日报记者透露，当地不少政府官员猜测，接下来虎门港管委会和沙田镇政府之间一些职能重复的单位将会有一番大变动，以改变现在统筹发展滞后的格局。

　　针对这一猜想，李立勋表示，要解决港镇统筹发展探索中可能遇到的难题，他更认同东莞市委书记徐建华此前论述的观点。

　　今年年中，徐建华在谈及区划调整时曾表态，调整区划的目的实际上是实现资源配置效益的最大化，不是简单的行政资源，主要是市场资源。

　　徐建华考虑，不一定完全从行政概念去考虑(区划调整)，能不能先从经济角度去规划，考虑同类型区域如何统一规划，产业错位布局，减少恶性竞争。而各区域之间的政府职能协调问题，可能会随着一体化进程，最终会水到渠成。

　　港镇统筹发展的设想

　　考虑园区之间、园镇之间亟需加强统筹协调，王思煜建议，由市政府牵头推动园区、园镇之间构建统筹协调的平台机制，定期或不定期就有关规划、招商、基础设施的对接、园区生活配套等有关需要协调的问题进行协商对话，并成立园区与周边片区的区域统筹协调领导小组和统筹协调办，同时，也可考虑成立专家、企业家和公众代表组成的区域发展咨询委员会，为区域协调决策提供咨询参考。

　　东莞市政协委员、市社科联主席王思煜也参与此前人大常委会对虎门港的视察，并认为纵观国内先进港区的发展，虎门港作为东莞四大园区之一，唯有采取统筹发展的模式，港区才能走上高速发展的快车道，王思煜还将统筹发展的视角进一步扩大到东莞的其他园区。他在《关于加强园区、园镇统筹发展的建议》提出，除了虎门港推行的“港镇统筹发展”管理机制外，东莞需要推动生态园与松山湖统筹管理，并探索园区跨市合作共建机制，推动滨海新区与深圳前海合作。

　　此前市社科联、社科院曾组织调研组到珠三角和长三角重点城市对园区进行调研考察。他们发现，这些先进城市的园区之所以发展迅速，大项目、大平台和新兴产业发展迅猛，很重要的原因就在于：这些城市非常注重对园区及周边区域资源进行整合统筹，注重园区核心功能的打造。

　　王思煜说，东莞市规划建设的四大园区，起步较晚，但发展至今，也已初具规模，园区优化整合城市土地和空间资源功能突出，在承接大项目、大平台上也逐步发挥作用，在发挥龙头辐射带动作用方面初显成效。

　　考虑园区之间、园镇之间亟需加强统筹协调，王思煜建议，由市政府牵头推动园区、园镇之间构建统筹协调的平台机制，定期或不定期就有关规划、招商、基础设施的对接、园区生活配套等有关需要协调的问题进行协商对话，并成立园区与周边片区的区域统筹协调领导小组和统筹协调办，同时，也可考虑成立专家、企业家和公众代表组成的区域发展咨询委员会，为区域协调决策提供咨询参考。

　　对王思煜的建议，东莞市发改局坦承，就像王思煜调研所提到的，东莞目前园区建设依然存在统筹协调机制欠缺、辐射带动作用不强、同质竞争和重复建设等方面的问题，需要有效整合建设资源。

　　为此，东莞将加快建立全市重大发展平台规划建设。此外，东莞还会密切加强与国家发改委宏观经济研究院等国家级研究机构的沟通联系，研究论证各大园区的发展方向、发展重点、功能定位和产业布局，出台差别化的产业扶持政策，尤其是对园区的核心功能和主导产业进行差异化定位。

　　虎门港和沙田镇主要领导分别由同一人担任、港镇统筹发展的举措在东莞引起广泛关注，港镇统筹发展方案制定也已提上日程，那么，港镇统筹发展会是怎样的蓝图呢？对此，市发改局在回复中称，虎门港和沙田镇统筹发展是东莞在园区统筹发展进程上的一次大胆探索，将会以大部制整合人员和机构，并为松山湖、生态园及其周边镇街发展探索经验。

　　市发改局介绍说，除了虎门港和沙田镇统筹发展外，长安新区等部门密切关注深圳前海的总体规划、战略重点和配套政策的动向，积极寻求合作的切入点。今年以来，长安新区组织前往深圳前海进行参观考察，向深圳提出了高层互访、基础设施一体化、产业协作配合等方面的合作对接意向，并邀请国家发改委和省发改委到长安新区调研，努力争取上级支持。而目前，松山湖与周边的大朗、大岭山、寮步等镇已经逐步建立在规划建设、基础设施对接、跨镇公交互通等方面的良好合作，生态园与周边镇街在征地拆迁、环境治理、基础设施一体化等方面也积极开展合作，东坑镇农民公寓安置房工程已正式动工。

　　面对已然掀起的变革之风，黄林德期待，港镇能够从此成为一家人，虎门港和沙田镇两“兄弟”今后一起“拍住上”，共同发展。(应采访者要求，文中黄林德、刘立权均为化名)