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2012年8月31日,新《民事诉讼法》经十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过。新修订的民事诉讼法充分吸收检察改革成果,从监督方式、监督范围、监督手段等多方面强化检察机关对民事诉讼的法律监督,为民事检察监督制度的完善打开了新局面。
范围、方式、手段提供“三维助力”。此次新修改的民事诉讼法从监督范围、监督方式、监督手段等三个方面完善了检察监督制度。一是扩大监督范围。新民事诉讼法修改前民事检察监督范围十分狭窄,仅仅限于对生效的民事判决的监督,对于民事诉讼的一些程序如保全程序、执行程序、非诉程序以及民事调解,法律都没有明确规定检察机关可以进行法律监督。此次新民事诉讼法第14条将原来的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”,并增加第235条“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,把监督的范围从民事审判活动扩展到民事诉讼活动,明确了对民事执行活动和人民法院的调解活动实行检察监督。结束了长期以来理论上和实践中关于“民事执行活动是否属于检察监督的范围”问题的争议,为人民检察院监督人民法院的民事执行活动提供了法律依据,同时针对执行活动中一些当事人恶意串通,通过调解协议损害社会公共利益的情况,规定人民检察院发现调解书损害社会公共利益的,应当提出再审检察建议或者提出抗诉。新民事诉讼法的出台,使检察机关单一的只针对错误生效判决、裁定的监督变为对民事诉讼、民事执行活动进行全方位“法律监督”,为检察机关更好的开展民事检察监督工作提供了法律依据。
二是增加监督方式。长期以来民事检察监督的方式是按照审判监督程序提出抗诉,是一种事后监督。且仅仅表现为对判决和裁定的抗诉。这种单一监督方式已远远不能适应形势的需要。另外,现行法律规定终审法院的上级检察院才有权抗诉,就将大量的民事纠纷案件集中在省级检察院和最高人民检察院,而省级检察院和最高人民检察院的办案人员相对较少,案件较多,形成“倒三角形”的结构,造成大量案件积压。新法在监督方式上,还增加了检察建议这一形式。民事诉讼中的检察建议主要分为再审检察建议;针对民事诉讼活动中不属于再审情形的违法行为提出的检察建议;针对机关、单位中机制不健全的制度漏洞提出整改意见的检察建议。新法主要规定的是前面两种类型。第208条第二款规定“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议”,第209条规定“有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:??????”。检察建议这一监督方式,在2001年最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章有专门的规定。有些监督无法通过抗诉进行,比如执行程序中法院作出的裁定如果有错误,在实践中只能通过检察建议的方式进行。对于错误的生效裁判,检察建议如果能够起到监督的效果,检察机关就没必要通过抗诉来纠正错误的裁判。检察建议具有加快办案节奏、节省司法资源等优势。检察建议在司法实践中已然发挥出其作用,但在法律上却一直没有“名分”。新修订的民事诉讼法,将“检察建议”的方式法律化,让这种窘况有了重大转机。
三是强化监督手段。本次民事诉讼法修改明确了检察机关可以向当事人或者案外人调查核实的权力,强化了民事检察监督的手段。第210条规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。司法实践中,人民检察院在办理民事申诉案件中由于立法的滞后,对于人民检察院办理民事抗诉案件是否具有调查取证权并没有规定。调查取证权的赋予是检察机关履行民行检察职能,实行检察监督的必要措施和保障。如果法院不履行或不正确履行取证义务,认证失当或采信了伪证,很可能造成审判结果的不公正,检察机关在审理当事人申诉案件时,就应当进行调查取证,否则就无法查清事实,更无从体现司法公正。
一直以来,民事检察监督工作在检察机关的职能定位中地位偏低,影响偏弱,甚至处于被边缘化的位置,这与我国当前民事经济发展的总体趋势严重不相适应。新民事诉讼法对检察监督范围、方式、手段的重大修改,给民事检察监督工作的进一步发展带来了新的契机,同时检察机关内部要积极应对民诉法的新规定,更好的适应民事检察监督工作的新要求也将面临着各中挑战。
首先对检察机关来说,长期以来,本末倒置的“轻监督”“轻民事”的司法理念主导着检察机关的业务建设。公诉及反贪这种传统机构备受重视,而民行科相当于一个闲职,没有真正发挥其作用。民行科的工作人员在民事及行政诉讼方面的知识结构不完整、不系统,监督工作的力度和深度都不能满足要求。检察实务中,90%以上的人员从事刑事诉讼业务,各种优惠政策向刑事诉讼倾斜,只有5%左右的人对法院90%以上的业务开展监督,力量悬殊。这种司法理念和实务现状,束缚了检察职能的全面履行,阻碍了检察业务全方位的平衡发展。因此要做好民事检察监督工作检察机关要改变重刑轻民的传统司法观念,加强对民事检察工作的投入和支持,为民检工作的顺利开展营造良好的外部环境;加强对民检工作的业务指导,提升民检部门工作人员的业务素质,可以针对法院各民庭的分工,给民检部门配备相应的人才;加强对民检部门的经费支持,保障民检部门调查取证所需要的稳定和独立的资金来源。对民检部门自身来说,同样需要主动适应,树立正确的检察监督理念,完成好检察监督工作的新要求。
其次,法院对于检察院的民事检察监督工作不予配合。实践中很多法院对民事检察监督缺乏正确认识,在对待检察院抗诉的问题上,态度不端正,认为是检察院要拆台,要法院面子上过不去。所以在法律不详备的情况下,对检察院查阅案卷不积极配合,当听闻检察院要抗诉的时候就启动内部监督,阻断抗诉的发生。因此,检察院要加强与法院的沟通与理解,双方都要认识到民事检察监督不是法检两家的利益较量,不是哪一家的面子问题,其事关国家权力的分工、诉权的保障等重要问题。法、检分别作为审判权和法律监督权的主体应当加强合作,更好的保护当事人的实体权益和诉讼权利。除了在立法上做出具体的规定,还应当着重于思想认识方面的提高。
最后,民行检察监督避免架空需更具体规定。民诉法修改后看似给检察院更多的监督权力和监督措施,但在实际操作中,如果没有更为具体的规定,可能成为空洞的监督框架,实现不了预期的监督效果。以执行监督为例说,检察院对全部还是部分执行活动进行监督?如何开展对执行活动的法律监督等都未释明。同时,以什么标准区分执行中存在瑕疵、错误乃至违法以及相应的纠正程序,都需要进一步明确。新增检察建议的监督方式也急需实现程序上的保障,否则检察机关发出执行检察建议以后,法院很可能没有任何反馈信息,检察机关也可能因为缺少刚性依据而不再跟进,监督就此止步,没有解决根本问题也没有真正发挥实效。
抓住民事诉讼法修改的契机,进一步强化民事检察监督还有相当多的工作需要完成。但是,我们有理由相信,检察机关民事检察监督必将在实践中逐步发展起来,并不断创新民事检察监督方式,为维护社会公平正义、促进社会和谐稳定、促进经济平稳较快发展作出积极贡献。(朱丽云)