|
||||
天津北方网讯:今年10月召开的十八届四中全会上强调“我国要依法推进政府职能转变,继续大力推进简政放权、放管结合,加快建立权力清单、责任清单和负面清单,提高行政效能和服务水平。做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。深化行政执法体制改革,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题……”治理国家如此,治理一个城市亦如此。
国务院总理李克强在11月5日主持召开国务院常务会议(以下简称11月5日会议)时指出,按照《政府工作报告》要求,从改革创新制度入手,以精简前置审批,规范中介服务,实行更加便捷、透明的投资项目核准为重点,把简政放权、放管结合向纵深推进。这样有利于根治“审批依赖症”,堵住利益输送“暗道”,转变政府职能,建设法治政府、现代政府,放开企业手脚,营造鼓励大众创业、万众创新的良好环境。
天津多年来经济社会的发展始终坚持依法行政、依法治市的原则,尤其突出表现在行政审批制度改革的推进和深化工作中。2004年《行政许可法》正式实施,从2005年开始,天津就建立了行政审批事项设定与实施系列管理制度,率先迈出了行政审批事项清理、减少、调整、下放的步伐。对行政许可事项目录实行动态管理,各行政机关一律不得擅自设立行政许可,做到政府“法无授权不可为”,企业“法无禁止即可为”。十年来,市级行政审批事项从2005年的1133项,锐减到2014年的295项,在4个直辖市中最少。2014年减少下放行政审批事项以后,从今年4月公布《天津市行政许可事项目录(2014年版)》(以下简称权力清单)至今,全市行政许可办件数量比去年同期减少了20%。
一份清单管边界 做好“加减法”
2014年权力清单详细列出了市和区县两级行政许可部门行政许可事项名称、许可类别、许可权限等内容,明确了政府“许可家底”,实现了“一份清单管边界”,将行政许可权力置于社会监督之下。11月5日会议上决定,要更大程度方便企业投资。属于企业经营自主权事项,一律不再设前置条件;对法律法规有明确规定的前置条件,除确有必要保留以外,一律取消。对法律法规未明确规定为前置条件的,核准机关能通过征求部门意见解决的,一律不再审批。
今年市级行政审批事项锐减到295项,保留的市级行政许可事项全部依据《行政许可法》设定,主要涉及公共安全、人身安全、金融管理以及民生等领域,都是政府“有形的手”该管也必须管住、管好的事项。其他事项最大限度放权给基层,还权给市场,激发社会创新活力,提升经济发展的质量效率。
说到权力清单的“瘦身”,天津京滨工业园开发有限公司副总经理颇有感触。“我们统一为园区企业办理出版物行政审批。过去办件要往返市里和区里很多趟,手续比较繁琐,这就增加了工作量。现在市级行政审批权限下放到区县,我们在本区的行政许可服务中心就可以现场办理了。办理时间节省了50%,大大提高了办事效率。”
多年来,在国务院审改办的指导下,天津市持续贯彻落实《行政许可法》,为适应行政审批制度改革的新形势,不断加大深化行政审批制度改革工作力度,推动简政放权和转变职能,市委、市政府先后制发了《进一步深化行政审批制度改革的意见》、《天津滨海新区深化行政审批制度改革推进政府职能转变的实施方案》、《天津市行政许可管理办法》、《关于公布行政许可事项目录(2014年版)》的通知等20多个文件,有力地推动了行政审批制度改革工作的深入持久发展。
天津市人民政府行政审批管理办公室副主任、高级经济师赵宏伟介绍:“行政审批制度改革的目的绝不是审批事项数量的加加减减,但是审批事项过多,就会影响和限制市场活力,要通过政府权力的减法换取市场活力的加法。所以,我们要研究行政审批工作的内在规律,找出问题以及解决办法。通过减少下放审批事项,规范行政审批实施工作,要进一步厘清政府与市场、政府与社会、上级政府与下级政府间的关系,推进行政体制改革,实现政府治理现代化。那么,规范政府的行政审批实施行为就尤为重要。具体化到市和区县的每个审批部门、每个审批事项,统一依法确定行政审批主体、行政审批事项、法律法规依据、申请条件、申请材料、审批程序、法定时限、承诺时限、现场查勘、专家论证、检验检疫、公示公证、收费依据及标准等信息,全部统一进行标准化管理,从而保证行政审批权力的规范阳光运行。”
不仅减得到位,更要规范得好,规范得到位。这也成为天津行政审批制度改革工作的最大亮点。11月5日会议上明确指出,要建设信息共享、覆盖全国的投资项目在线审批监管平台,实现网上办理、审批和监管,提高审批效率。天津多年来在规范方面下的力量很大,持续推进规范审批、网上审批、阳光审批、高效审批,把各部门的审批置于监督之下,效果显著。国务院审改办多次在全国推广天津的经验。
从事前干预到加强和规范事中事后监管
行政审批制度改革内容之一就是要唤醒政府承担监管职能的部门,把更多精力用在指导服务和市场监管上,改变过去重审批、轻监管,只审批、不监管,管有照的、不管无照的行事作风,落实法定市场监管职能,而不是出了问题再去救火,要防患于未然。这也意味着对各政府职能部门履行监管职能提出了更高的要求。赵宏伟说:“我们要随时掌握各审批部门对保留事项实施的情况,取消的是否真正取消了,下放的是否到位了,企业办起事来是否更明确、便利。权力清单之外的事是否真正做到不用政府通过许可的手段管,而是企业自己先做,政府部门通过监管发现和解决问题。”
在承接市级行政审批事项,加强监管方面,武清区文广局审批科做了不少工作。首席代表傅连祥告诉记者:“承接市里的审批事项以后,市、区审批办立刻把过去有关审批的条件和提交的资料进行了重新审定。凡是不符合法律法规的该剔除就剔除,对条件进行简化,对审批材料表格化,审批科应该敢于担当责任。区审批科驻中心窗口工作人员的初审意见加上首席的审核,就完成了整个审批流程。”
武清区审批办按照全市和市新闻出版局审批处优化审批流程、提高审批效率、支持企业发展方面的有关部署开展日常规范化服务、标准化审批。傅连祥说:“对于有利经济社会发展的企业,我们都全力支持和服务。如果只是想钻空子,骗取审批的企业,我们也不会批准,这也是为了净化市场。比如有的人想干网吧,法规有明文规定,网吧与学校的直线距离要在200米以外。有些人申报的材料中虽然标明距离是200米,但是直线距离却不够。一旦出现问题或者有人举报,网吧就要被动搬迁,这样也会给网吧造成一定的损失,好好的装修都要毁掉。遇上这样的情况,出于对企业负责的目的,我们就说明厉害关系,帮助企业寻找其他经营场所。”
权力清单“瘦身”之后,天津市商务委把审批工作的重点放在规范审批行为,提高审批质量上,他们将所有事项编制办理流程进行审批,并公开公示。审批窗口和后面审批室的工作人员按照AB角开展工作,就是为了办事窗口随时有人接待企业来询及办事。天津市商务委审批处副处长、驻市行政许可服务中心首席代表周艳告诉记者:“市商务委工作的咨询量很大,占办件量的三分之一,所以我们严格执行中心的各项规章制度和工作人员守则。规定窗口电话铃响3声必须有人接听,特别是认真落实首问负责制,企业打来咨询电话或者来窗口咨询,问到谁都得耐心解答。另外还要求所有办事员业务熟练、对政策保持高度的理解,并进行监督和考核。”从实际效果看,这种提升服务水平的做法收效明显。
行政审批制度改革要想走向深入,还要做到科学有效地监管,这是确保行政审批制度改革可持续发展的重要保障。赵宏伟介绍:“行政审批解决的是市场主体进入市场的合法性问题,而市场主体进入市场后的行为是否合法,反过来又影响着行政审批的持续性,这种互动要求必须加强市场监管,监管作为市场主体的企业、自然人在市场上、在从事经济社会事务当中的活动是否违规。市场监管人员监管的目的是帮企业干得更合法,让企业健康地成长,使其符合国内市场的规则和国际规则,符合市场经济规律。监管的同时又不能干扰企业的生产经营,检查过度、处罚过度,把企业罚死了都是不行的。监管者本身在工作过程中可能会出现偏差,所以对监管人员还要加强监管,还要对行政审批实施过程和审批结果进行监管。”
综合各部门职能 一个部门管审批
天津行政审批制度的改革涉及减少下放审批事项,规范行政审批的实施行为,简化审批流程,推行企业设立建设项目、生产经营联合审批,提高审批服务效率等几个重要内容。行政审批制度的改革推进了部门内部简政放权转变职能的重新调整。
据了解,从2007年开始,本市先后在静海县和汉沽等区县推行审批职能整合,在区县审批部门内部成立审批科并整建制进驻区县行政许可服务中心,这项改革于2010年在全市各区县进行了推广。推进了区县政府行政管理体制和政府职能的转变,实现了审批机制的创新。市级各委办局经过2年多的努力纷纷成立了行政审批处,37个部门把各自分散的审批职能、审批权和审批事项都交到这个处,各委办局的行政审批处就设立在市行政许可中心,实行“一审一核,现场审批”,联合审批等长效机制,为企业提供便利的审批服务创造条件。近几年,本市先后开展了8次审批服务提速工作,使审批要件和环节减少56.2%,审批效率成倍提高,行政许可事项平均承诺办理时间8.1个工作日,实际平均办结时间4.6个工作日。
2013年12月,本市全面深化工商注册登记改革,实施企业设立联合审批再提速,由“五天四证一章”改为“三天四证一章”。截至目前已完成企业设立联合审批3.04万件,注册资本1687亿元,同比分别增长54.5%和97.4%。新设立企业全部在三个工作日内办结工商营业执照、机构代码证、国税部门税务证、地税部门税务证和企业公章“四证一章”。
今年2月份本市出台了《天津市改革工商登记制度方案》及配套实施办法,并于3月1日正式实施。《方案》规定:推行许可经营项目筹建登记,对涉及前置审批的经营项目,除涉及国家安全、公民生命财产安全等外,申请人在取得前置审批文件、证件前,可以凭承诺向登记机关申请经营范围为项目筹建的营业执照,从事一般经营项目;取消注册资本最低限制,改注册资本实缴登记制为认缴登记制;创新经营范围核准方式,登记机关依申请参照国民经济行业分类标准的门类或者大类登记经营范围,也可依申请将具体经营项目记载于营业执照;放宽住所(经营场所)登记条件,允许“一照多址”和“一址多照”;改年检(验照)制度为年度报告制度,市场主体应对其所提交年度报告的真实性、合法性负责。登记机关对年度报告情况及相关信息予以公示,供社会公众查询;实行市场主体异常名录制度,市场主体不按规定提交年度报告的,登记机关按规定将其纳入市场主体异常名录。工商登记制度改革实施以来,新设立各类市场主体53917户,同比增长49.9%,其中民营企业53839户,同比增长50.2%,社会创业热情有效激发。
在2010年滨海新区政府挂牌之际,在新区18个部门同时成立了审批处,各部门的审批职能与权限全部归并到审批处,整建制进驻滨海新区行政服务中心,与此同时就开始思考和设计实行行政许可权的再次相对集中。今年5月20日,滨海新区行政审批局正式挂牌,实现了“一颗印章管审批”。将过去十八个部门职责整建制地划转到行政审批局,启用行政审批专用章。市行政审批办先后三批向滨海新区下放市级审批事项及权限236项,向各区县下放市级审批权限144项,增强了区县的发展自主权和内生增长活力。
滨海新区行政审批局自挂牌运行以来,共完成接件63416件,办结62696件(不含东疆保税港区、中新天津生态城、中心商务区、临港经济区),办结率达98.9%。投资项目、企业设立、单办事项审批用时分别不超过原来的1/2、1/3、1/4,实现了全国审批速度领先。滨海新区新设立企业5179家(不含滨海高新区),比去年同期的3343家增加1836家,增幅达54.92%,新设立企业注册资本达到959.72亿元,比去年同期的447.14亿元增长114.64%。自10月20日,全面承接居住证积分入户办理工作,共完成接待咨询501人次,电话咨询1010人次,接件受理199件,接受网上预约423人。李克强总理今年9月11日到滨海新区审批局视察,现场封存了过去新区政府部门和原塘沽、汉沽、大港区政府部门的109枚行政审批专用章,并给予了本市行政审批制度改革“全国翘楚”的历史定位。
与此同时,本市对权力清单范围内的申请要件和办理环节依法逐项进行清理和梳理,按照“能减则减、能并则并、能联则联”的原则,对保留事项的申报材料和办理环节实施办理流程“再造”,全面推行集中审批、限期审批、现场审批、减少要件、减少环节、统一系统、立等可取、网上审批、预约审批等措施,为企业提供帮办领办、全程服务等新措施,实现行政审批效率大幅提速。全市各部门实际完成审批的时间平均只有4.1个工作日。
行政审批制度改革的最终目的是让企业和人民满意,激发市场主体创新创业活力,促进企业和社会的发展。权力清单的进一步细化为处理好政府与市场关系发挥了很大的作用。让市场进行调节,而不是政府过多的干预。给企业发展创造一个良好的投资发展环境,这是取得的效果之一。
谈到行政许可事项办理程序与环节精简的必要性,天津市新闻出版局行政审批处处长车廷毅觉得势在必行:“行政审批制度改革,改变了过去门难进、脸难看、话难听的局面。企业和人民群众确实感觉到办事方便了、效率高了、服务好了。从2004年至今,市级新闻出版行政审批事项已经减少了30多项,行政审批工作连续几年满意率都在95%以上。在全国同行业是先进的,得到了国家新闻出版广电总局的认可。”
从过去人排队等办件,到现在审批件排队等人,市商务委行政审批处通过大量基础性、服务性工作为企业提供贴心服务。周艳告诉记者:“现在市商务委行政审批处窗口来的人少多了,主要原因是我们把一些办件量大、又相对简单的事项放到了网上,企业通过网络就可以办理审批事项。另外,工作人员把很多复杂的工作都在班前做好了,比如窗口工作人员早一个小时来上班,把前一天申请合格的许可证都提前打印出来,就有了办事员桌上那一摞摞排队等人来取的文件。符合条件的企业来了,就可以直接取走批件。现在办理质量和效率都提高了,自然没有排队现象了。”
标准化操作+流程再造 完善行政审批管理工作
一份标有295项市级行政审批事项的权力清单是规范政府行政行为、厘清政府和市场边界的表现,它的规范化、标准化实施就尤为重要。行政审批事项清理、减少、调整、下放的背后需要有标准化的操作流程做支撑,而这标准化则是将行政审批工作推向深入的关键一步。赵宏伟告诉记者:“天津行政审批标准化工作推行八年了,包括市和区县实施的每一个审批事项,从它的设定、申请的条件、申请的材料、审批的流程等等内容,都要逐条法核审定,这是一个标准化。我们根据行政许可法程序的规定,结合其他专业法规,明确了行政许可的每一个实施流程和审批标准。”
赵宏伟深有感触地说:“过去的审批流程采取过标注流程图的方式。经过实践发现,一些跨部门的办事员有时也看不懂流程图,办事的企业就更看不明白,也不知怎么办。我们就把流程图变成更具操作性的步骤形成文本,把流程画图法转换成‘步骤表述法’,这样企业和跨部门的人都能看明白、会操作,大家按步骤开展工作就很顺利。针对不同的事项、不同的情形、不同的申请人和各委办局内部不同人的审批,我们将‘步骤法’归纳提炼了6种标准化模版。简单的‘步骤法’三步五步就可以完成审批,多的也就七八步。多年来,天津实行行政许可标准化的效果非常好,使申请人、办事员明确了办理行政审批的标准、流程等环节,更规范了部门的审批行为。”
行政审批处是把一个部门的所有审批职能整合归并到内部一个机构,整建制在行政许可服务中心现场办公,确实方便了企业办事。但是有些企业办理的行政审批事项需要涉及多个部门的多项审批事项,这又该如何呢?赵宏伟告诉记者,针对这样的情况,市行政审批办组织了联合审批、流程再造。他说:“这项工作从2007年设计,2008年1月开始实施,六年多来效果非常好。联合审批分为5+X部门的企业设立类联合审批,8+Y部门的投资项目类联合审批,2+Z部门的行业管理类联合审批。企业设立类的审批时间从3个月减到5个工作日,现在又减少到3个工作日以内,投资项目类的审批时间从240天减少到30天,企业管理项目审批时间也有所提高。”
11月5日的会议要求,要建立投资项目建设信息在线报告等制度,并公开有关信息,形成中央与地方、政府与社会协同监督的合力,让企业在公平竞争市场中壮大做强。天津在对重大项目的审批服务方面,联合审批具体到一个环节、一个步骤、一个流程的协调都要做好服务,使项目尽早开工,尽早建成,尽早通过验收投入使用,尽早见效,企业能开始回收成本,进入良性循环。这是流程再造最大的一个亮点。对于有数量限制的行政审批事项,特别是对有限公共资源利用的许可,都按照《行政许可法》的有关要求,通过先后顺序法、招标投标法、现场抓阄法等方式产生,实现最大限度的公平公正。
天津的行政审批制度改革具备持续性、合法性、规范性和不断深化的特点。《行政许可法》实施十年来,本市在依法设定和不断减少行政审批事项、规范审批行为、提高审批服务效率等方面做了大量工作。天津行政审批事项下放调整之后,政府减了政、放了权;市场松了绑、企业发展快,国内外来津投资企业通过亲身体验给予了高度评价。
在本市自2005年以来建立、健全的一系列行可审批管理制度中,包括了对市和区县两级各部门行政许可事项及其实施的规范化、标准化、动态化、连续性的管理。对这种带有前瞻性、科学性、指导性和持续性制度的一贯严格执行,确保了天津市行政许可审批工作在全国范围内的领先地位。
天津多年的行政审批制度改革在2014年有了新的亮点:在全国各省市区率先全面取消了非行政许可审批事项这个“灰色地带”,从2005年的273项到现在全部取消。赵宏伟介绍,当前行政审批制度改革正在由减少事项向简政放权、转变职能,推进政府治理体系现代化转变。非行政许可审批事项作为行政许可事项外的一种过渡,自出现那天起,就明确了要逐步取消和调整的方向。随着社会主义市场经济体制的不断完善,增强市场活力,转变政府职能,都要求取消非行政许可审批事项。
赵宏伟说:“全面取消非行政许可审批事项,在严格依据《行政许可法》设定行政许可事项的同时,还要防止其以其他面目出现。因此,对政府部门和事业单位设定的各种登记、备案、确认、审核、认证、鉴定、批准以及向企业和群众发放的各种证件等非行政许可行为,进行全面清理和规范显得非常必要。对于依法确需保留的行政确认、行政登记、行政备案等行政事项,要有专门机构规范其实施程序、申报要件、办理时限和收费标准等内容,一律实行网上办理、手机终端办理,确需在办事场所办理的,也应进入行政服务中心实行‘一站式’服务,防止出现变相行政许可行为。”
这些年,坚持问题导向制度化建设也正是天津行政审批工作的特点。本市在坚持问题导向制度化建设过程中,发现行政审批设置有些不规范,就清理规范设置,就有增减变化的动态监督;发现依靠提高单件的审批效率还不能提高总体效率,就提出联合审批。针对实施行政审批当中的自由裁量问题,推行《天津市行政许可管理办法》标准化;发现还有不规范的地方,就出台了《天津市行政审批管理规定》;发现进驻中心的审批人员变动过于频繁,就按照合理合法、效能、公平、廉洁的原则,因此必须建立健全培训制度和规范化服务的守则,保证服务的稳定性和持续性。这一系列制度的出台,让天津行政审批办理工作逐渐走上了一种健康的、法制的、高效的良性循环的轨道。
11月5日会议上强调,用“制度+技术”使权力运行处处“留痕”,铲除滋生权力腐败的土壤。十多年来,天津行政审批工作一直坚持用制度管人、管事、管权。进入行政许可服务中心集中办理的行政审批事项,从受理、审核到审批,全部在阳光下运行。事项的办理模式和程序都在计算机系统上预先设置,所有事项只有通过网络系统才能办理,大大减少了人为因素和“自由裁量权”。有效防止了利用行政审批权“寻租”问题的发生。
赵宏伟深有体会地说:“搞行政审批制度改革,不能停留在过去的思维模式、办事习惯和工作方式上,要着眼全局,主动改革,善于协调,强力推进,要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩、敢于担当。天津行政审批制度改革,各部门、各区县就是按照这样的思路,形成了改革的合力,共同持续地推进改革,深化改革,完善改革。”
天津的行政审批制度改革工作走在了全国的前列,创造了一些经验,激发了社会创新活力和市场主体活力,助推了天津经济社会又好又快发展。当前,天津行政审批制度改革工作在原有基础上,大踏步迈进,按照党中央十八届三中、四中全会精神,推出了新的改革制度,创造更好的政务发展环境,充分调动和激发大众创业、万众创新的积极性与活力,为建设美丽天津做出应有的贡献。我们也期待着这样美好的明天。(记者吴宏)