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2月21日,中央公布了一份重磅文件:《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,《意见》提出,要加强街区的规划和建设,原则上不再建设封闭住宅小区,已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。
其中,“原则上不再建设封闭住宅小区,已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”这句话,引发热烈讨论。已建成小区谁有权决定开放?今后没有封闭式小区,是否意味着小区不再有物业?小区开放后安全如何保证?小区打开之后,有没有什么配套措施来保障大家的权利?对于这一系列的问题,看看专家怎么说。
1 打开小区是拍脑袋之举?
对于中央的这份《意见》,有质疑者认为在执行的过程中会遇到很大阻力,这是不是拍脑袋之举?实际上,出台这一文件的背景是经过37年发展,中国城市日新月异,但问题也不少,尤其是各种“城市病”,必须得治,刻不容缓。
以北京为例,堵车已经成为十分严重的问题。城市规划专家说,其实北京的道路宽度并不比国际上其他大城市窄,甚至要更宽,但拥堵的很大一个原因,就是城市支路等毛细血管不通畅,道路微循环不好。
国家发改委综合运输研究所宏观城市交通室主任程世东表示,西方国家城市发展一直是小街区,路网密,不会像我们一些城市经常出现交通毛细血管堵塞的情况,
而封闭式的大院或小区不仅割裂了路网交通,而且从多个方面影响了城市生活。专家说,大部分生活性的街道上,应该有更良好的关系。人走在街道上,有一些小商店,有怡人的环境、步行空间、绿带、休憩场所等,会让人很舒服。而如果走在一条街上,旁边只是围墙,你就会觉得这条路很长。
从这个角度讲,打开小区的决定恰逢其时,并非拍脑袋之举,因为在中央看来,封闭小区是造成当前城市病的一大病因。
2 打开小区违犯《物权法》?
既然打开小区是为了解决城市病,让城市更加宜居,那么问题来了,谁有权打开小区?毕竟,小区是否打开涉及业主的利益,在《物权法》已经出台的背景下,业主的权益如何得到尊重?北京市房协秘书长陈志认为,对于已有小区是否开放,应该充分尊重小区土地的使用权人——业主的权利。
陈志说,一个小区使用的土地,无论是小区内建设道路、绿地,还是建设住宅楼的土地,都先是开发商从政府手中获得使用权,建设完成后出售给业主,而小区使用的土地也被划分到每个购房的业主“头上”。同时,《物权法》中规定,小区道路如果没有明确规定属于市政道路的,产权属于全体业主。因此,对于已有的小区来说,是否开放,应该由业主共同决定。
北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波说,意见中提到的已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,用了“逐步”一词。他认为可以选择住宅小区土地使用权70年到期时再变更,或小区住宅楼已经无法居住需重建时再变更。
从专家的观点来看,在依法治国的背景下,要打开已建成小区需要充分尊重业主的权利,在充分协商的背景之下,才能逐步打开,这应该是大概率事件。
3 开放小区道路如何补偿?
如果业主同意打开小区,将小区道路变为公共道路,会有补偿吗?中国政法大学教授王卫国认为,从法律上讲,政府要协商推进,比如与小区业主大会进行必要协商,还要进行补偿。
同时,要区别对待,不能一刀切,“在一些地方道路非常稀缺的情况下,要与小区业主等各方进行协调;对于有些小区根本不存在这方面的需求,围墙打开对于缓解交通没有实质性的意义,反而增加了安全隐患,就应保证小区内道路的生活功能,以及业主宁静和安全的需求”。
此外,对于单位大院,王卫国表示,比住宅小区的问题要简单一些,很多是国有单位,但也有一些企业单位,因此也不能一概而论。
这里面的关键问题是土地使用权,它包括两类,划拨土地使用权和出让土地使用权。国有企业通常属于划拨土地使用权,而企业单位还要看看是划拨土地使用权还是出让土地使用权。
王卫国表示,划拨土地使用权是无偿取得的,这个使用权政府可随时收回,只要适当补偿即可;对于出让土地使用权,政府强制收回时必须是出于公共利益的需要,收回中还需要论证,并进行补偿。补偿包括退回土地使用权剩余年限的土地出让金、给小区居民带来不便的补偿、道路建设成本,以及由此给居民带来不便进行的补救措施,包括如噪声、污染等一系列问题,都要统筹进行。
4 小区物业将被取消?
如果没有了小区,没有了小区内的道路和绿地,那是否还需要物业?是否还要交物业费?对此,北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波说,所谓物业,是负责小区的公共设施和共有部位的维护。一栋楼内的楼道、电梯、二次供水等都是公共部位和共有设施,也是需要维护的。所以将来也会划定公共部位和共有设施,只是按照届时的规划来确定。
“物业的本质不会变,只是管理服务的方式会有所变化。”楼建波说,因此物业公司不会消失,业主们仍然需要物业公司提供服务,只是服务形式的变化,如过去是一个小区封闭起来,门口有保安值守,将来物业的保安则可能是在楼门口来值守,而开放后的道路上则由警察来巡逻。
5 怎么保障小区安全?
推行街区制后,很多人担心,以后小区的物业如何管理?小区的安全隐患是不是会增加?中国人民公安大学治安学院教授王太元认为,小区的治安并不仅仅是靠封闭来解决,封闭也不能解决安全问题,要靠管理和防范等多个方面,如加强巡逻、守护等多种措施加强治安。实行街区制,也不意味着治安就会有问题。比如南方一些城市的骑楼,就是典型的街区制,居民们往来密切,邻里关系融洽,并没有因此而出现治安恶化的问题。
小区打开后,通行车辆多了,噪声问题如何解决,是否会扰民?王太元认为,首先要看扰民到什么程度,通过调查研究,判断之后是否安装隔音墙,对于不同的问题。包括噪声,涉及的问题都要制定具体的、有针对性的措施进行解决,不能一刀切。
6 学区房划分是否会受影响?
中国教育科学研究院研究员储朝晖分析说:“街道和小区,是过去学区如何划分主要考虑的一个重要因素。未来小区打开后,如果不改变街道的管辖,应该不会有太大的直接影响,如果打开后改变街区的管辖,可能会影响到学区房”。
储朝晖表示,作为城市社区管理,从长期发展来看,从公共资源提供上应该注重公平、均衡,公共服务职能应由政府整体考虑,而不是根据社区和周围单位部门过多挂钩。
最高法回应“小区开放”:尚需立法
“目前这一意见属于党和国家政策的层面,涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题,还有一个通过立法实现法治化的过程。作为人民法院,我们将密切关注,并积极应对。”最高人民法院民一庭庭长程新文在23日召开的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释(一)》新闻发布会上,对社会关注的“小区开放”问题进行了回应。
程新文在回答记者提问时说,封闭住宅小区是农耕时代的产物,现在已经处于21世纪工业化、信息化和新型城镇化的新时代,推进现代化城市建设需要有新的理念和探索。“这一举措的目的是为了实现物和有关资源效益的最大化,这是一个非常具有前瞻性的、与时俱进的城市发展理念,符合当今世界的潮流和发展趋势,对于推进城市现代化具有重要指导意义。”
程新文表示,作为司法机关,对由此可能涉及的相关主体的权益的影响、协调和保护,法院将加强调研、及时研判,并进一步加强对下指导力度,积极协调有关方面妥善的处理好相关的纠纷。
成都去年已在推行小街区
“实际上成都从去年开始,就已经在推行‘小街区规制’,走到了全国前列。”成都市规划局详规处负责人告诉成都商报记者,成都的做法跟国家的“街区制”非常契合,都是做开放式街区。目前成都已把街区制进行到“落地层面”,一些要求和指标都细化了。比如路网结构,成都提的是“主干道围合、中小街道分割”,分级很明确;对于中央提的“窄马路、密路网”,成都的要求更加具体,中央要求不低于8公里/每平方公里,而成都10公里/每平方公里的路网密度,“我们的标准还更高一些。”
该负责人表示,规划局曾调查发现,已建成小区中,二环路内路网密度还比较高,小区规模不大,但出了三环路后,会发现很多大的小区、楼盘,对于道路形成阻隔,导致交通微循环不畅,影响很大。
他分析说,现状来看,在老城区大规模实施街区制有一定难度。该负责人表示,成都的政策主要是针对新建小区。至于中央提出的已建成小区该怎么去打开,目前成都还没有尝试。
不是小区所有道路都要变公共道路
国家发改委城市与小城镇改革发展中心总规划师、规划院院长、教授级高级城市规划师沈迟表示,已建成住宅小区和单位大院打开,不是马上都要改,另外改也是需要条件的。
其实文件已经做出说明,打开住宅区的目的,不是简单把围墙拆了,以开放整个社区,而是为了“解决交通路网布局问题”。一些城市居住区的路网布局已经较密,城市主干路、主次支路的匹配得当,那么即使一个居住小区相对封闭,也就没有打开再开支路的必要了。也就是说,如果某一个住宅小区的道路公共化之后,对于城市干道的交通流量也没有影响,那也同样没有必要去改。
即使对于新建住宅小区,《意见》也强调了“原则上”不再建设封闭住宅小区。沈迟说,比如有的住宅小区在远郊,通过一条路进出城市,那也不是一定要采用街区制的形势,或者一定要打开。“要看具体规划的情况,不会一刀切”,沈迟说,大规模的封闭小区打开之前,也还需要做好路网规划、规划衔接等一系列工作。
沈迟说,在1993年制定、2002年修订的《城市居住区规划设计规范》里其实已经有了这样的规划思路。其中将城市居民生活聚集地,分为从大到小的城市居住区、居住小区、居住组团三类。
沈迟说,实际上,已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开的方式,也不是把这个小区所有的道路都变成公共道路,而是根据该地整个路网的规划需要,将原先被主干路包围的封闭的大型居住区分成若干个居住小区,从而开辟出一些可以过境的公共道路,通常是区别于主干路的主次支路,就能优化整个区域的路网。
这也就是说,市民关于出门下楼就是马路的担心,并不必要,因为还会有相对封闭的居住小区和居住组团,保障居民的生活空间,只是之前的小区太大了,所以才要“逐步打开”。根据2002年版的《城市居住区规划设计规范》要求“小区内应避免过境车辆的穿行,道路通而不畅”。沈迟说,所谓“通而不畅”,就是不让车速太快,影响安全。
“是着眼于路网结构,而不是要让小区开放”,沈迟说,未来小区管理单元可以更加分散化,比如一栋或者几栋在一块,而不是好几百栋楼一块儿封闭式管理,一是阻碍城市交通,同时也显得居住区活力不足。
沈迟还表示,对于城区来说,特别应该抓住旧城改造和整片区域棚改的契机,做好路网规划,不能再搞封闭式的大院。一个城市如果一平方公里以内有80个路口才会显得城市有活力。巴塞罗那有108个路口,而北京可能只有20~30个,所以显得生活气氛不足。
沈迟也建议,目前只有城市居住区规划设计规范,这是不够的,应该同步进行整个城市街区设计规范。中央发布的意见也要求,树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念,建设快速路、主次干路和支路配级合理的道路网系统。“配级合理的道路系统规划出来之后,封闭小区也就搞不成了”,沈迟说。