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《立法与监督》一书已于2006年1月8日正式出版发行,这是李鹏同志继“三峡日记”、“核电日记”和“电力日记”之后又一部回忆和总结以往工作的著作。全书分上下册,由前言、正文二十六章、两篇附录、后记组成,共六十万字,以李鹏担任全国人大常委会委员长五年间的400多篇日记为主线,分专题汇集了根据回忆作的一些补记,以及有关会议记录、讲话及新闻报道摘要等,配以一百五十多张照片,内容涉及全国人大立法、监督、新闻宣传、自身建设等各个方面。书中还记述了李鹏个人生活的一些片段。
全书图文并茂,语言简明通俗,内容丰富详实,全面展现了九届全国人大为加强立法、监督等工作所做的努力和取得的成效。通读此书,给人耳目清新的感受,平凡的点点滴滴透出九届全国人大不平凡的发展历程。该书通篇贯穿着马克思主义政治学、法学观点,不论是它的政治性,还是专业性,都达到了相当的水准。从一定意义上说,这部书是实践邓小平理论和“三个代表”重要思想的辅导读本,是记载九届全国人大坚持和完善人民代表大会制度、积极推进社会主义民主法制建设的专著,也是新的历史时期开展法制宣传教育的生动教材。
(一)
初步形成中国特色社会主义法律体系。书中写道:“党中央给我们的任务是,到2010年形成中国特色社会主义法律体系。本届人大常委会根据中央的要求应该有一个立法规划,每年还应有立法计划。”“有了五年规划后,立法工作就有一定的指导性和前瞻性。”九届全国人大及其常委会共审议124件法律、法律解释和有关法律问题的决定。在前几届工作的基础上,九届全国人大任期内,构成我国法律体系的各个法律部门已经齐全,每个法律部门中主要的法律已基本制定出来,加上行政法规和地方性法规,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已初步形成。本书只选取了具有代表性的几部法律,如高等教育法,土地管理法、村民委员会组织法修订,证券法、婚姻法、民族区域自治法修改等,它们作为一个缩影,突出反映了九届全国人大及其常委会立法工作的主要特点和成绩。
根据十五大精神修宪。宪法是一国的根本法,每次修宪都会引起举国上下的关注。关于修宪工作,本书专设一章全面详细地记述。作者写道:“早在1998年之初,就有人提出修改现行宪法的意见。我当时考虑,修宪是必要的,但是党的十五大有许多新精神,需要认真准备,九届全国人大按程序开展这项工作。”1998年11月13日,中央修宪小组开会,明确了修宪的原则,即“以党的十五大精神指导修宪,宪法的内容必须修改的才修改,可改可不改的不改,有争议的问题不改。”接下来,本书以相当的篇幅介绍了几个重要座谈会的召开,以及全国人大常委会对宪法修正案草案分组审议,直至1999年3月九届全国人大二次会议通过宪法修正案的情况。
完善立法审议方式。为了提高立法效率和质量,九届全国人大常委会进行了审议方式上的制度创新,主要是实行“三审制”,并将分组审议由原来的四组增为六组。1998年4月全国人大常委会第二次会议上,作者对“三审制”的具体步骤和作用作了详细阐述:“一审,听取提案人对法律草案的说明,进行初步审议;二审,在经过两个月或者更长的时间,委员们对法律草案进行充分的调查研究后,围绕法律草案的重点、难点和分歧意见,进行深入审议;三审,在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再做审议,如果意见比较统一,即交付表决。”至此,“三审制”在全国人大常委会立法审议制度中得以确立。在立法实践中,为了确保立法质量,对一些争议较大的法律草案还不止三审,如高等教育法、合同法、文物保护法、民办教育促进法等还进行了四审。
将法律草案交全民讨论。过去,除提交代表大会的法律草案向社会公开讨论外,人大常委会审议的法律草案很少向社会公开征求意见。九届全国人大常委会在这方面作了创新和改进。1998年4月,李鹏就提出将土地管理法修订草案全文公布,广泛征求意见。之后,村民委员会组织法修订、合同法、婚姻法修改等关系人民群众根本利益、社会各界普遍关心的法律草案都曾全文向社会公布征求意见。草案公布后,不但征求到了许多有益的意见和建议,使法律的制定更加切合实际,更加完善,同时调动了广大人民群众参与国家事务的热情,动员全民讨论的过程,也是在人民群众中进行普法教育的过程。婚姻法修正案草案向社会公布征求意见后,收到了很好的效果,对此作者深有感触:“人民群众参与修改婚姻法的热情很高,常委会工作机构先后收到群众来信来电3800多件。可以说,这次修改婚姻法的过程,也是广大人民群众参与立法和普及婚姻法的过程,是人民当家作主的具体体现。”
制定立法法。随着立法工作的不断推进,为了进一步规范各级立法机关的立法活动,使立法工作的一些好的经验和做法以法律规范的形式固定下来,全国人大常委会第十二、十三次会议对立法法草案进行了审议,2000年3月全国人大三次会议通过了立法法。
立法法首先解决了立法权限不甚明确的问题,规定:关于国家主权的事项,各级人大、政府、法院和检察院的产生、组织和职权,民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度,犯罪与刑罚,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,对非国有财产的征收,民事基本制度,基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度,诉讼和仲裁制度只能由全国人大及其常委会立法。其他事项,尚未制定法律的,原则上行政法规、地方性法规可先做规定,如需对只能由法律规定的事项做出规定,则需经全国人大及其常委会授权。立法法还将实践证明是成熟有效的立法程序确立了下来,规定:常委会审议法律案一般实行三审制;坚持统一审议,充分发挥专门委员会作用,各专门委员会对重要问题意见不一致时,应向委员长会议报告;听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,一些重要法律草案,经委员长会议决定,向全民公布征求意见;常委会在分组会议审议的基础上,可召开联组会议或全体会议,对主要问题进行讨论;审议中如有重大问题需进一步研究,可暂不付表决,因存在较大意见分歧搁置审议满两年的,对该法律草案终止审议。立法法的制定对于推进我国立法民主化进程、维护国家法制统一有着十分重要的意义。
起草民法典。“任何关心中国民主法治建设进程的人,都会铭记2002年12月23日这一天。万众瞩目的民法草案,终于‘浮出水面’,在九届全国人大常委会第三十一次会议上,被首次提请审议。”这是书中摘引《法制日报》报道中的一段话,从中不难看出九届全国人大常委会起草并审议民法草案在中国民主法治进程中的非凡意义。九届全国人大任期之初即开始酝酿起草民法典。1999年全国人大常委会第十次法制讲座听取了中国社科院法学所研究员梁慧星讲授民法问题之后,作者曾提出,“条件成熟时,要着手研究编纂一部当代中国民法典。”经过长期论证调研,2002年12月民法草案首次提交全国人大常委会初审,许多委员对民法草案给予充分肯定,同时也提出许多意见和建议。由于草案还不够成熟,民法典未能出台,但民法草案提交人大常委会初审除了它的象征意义外,还为今后我国法典的制订体例提供了范本。正如作者所说,“提出民法草案也为今后人大审议民法草案提供一个版本,提供一个结构,这是很有意义的。”
计划、预算监督进入实质性阶段。法律规定,全国人大常委会每年定期听取并审查国务院关于中央决算的报告,及中央预算执行及其他财政收支的审计报告。九届全国人大的五年间,正值计划经济向市场经济转变的关键时期,妥善处理计划预算执行、增发国债等问题是人大工作面临的突出任务。为了做好相关工作,1998年12月全国人大常委会成立预算工作委员会,专门承担人大预算监督任务。此后,常委会出台了《关于加强中央预算审查监督的决定》和《关于加强经济工作监督的决定》。根据这两个决定,全国人大常委会加强了对国家经济运行情况的经常性分析,改进和规范了预算审查监督程序,开展了部门预算审查监督,加大了预算外资金和预算超收部分的监督力度。本书以“看紧人民的钱袋子”的形象说法专设一章记述了有关过程。
探索国家权力机关监督之路。在多年的全国人代会上,最高人民检察院、最高人民法院工作报告通过票数较低,代表对“两院”工作提出很多意见和建议。经研究确定,1998年下半年各级司法机关开展了集中教育整顿活动,全国人大内司委、全国人大常委会先后听取和审议几个部门的汇报,推动了司法队伍建设。2000年全国人大常委会对刑事诉讼法进行执法检查,就超期羁押、刑讯逼供、律师权益缺乏保障等突出问题提出改进意见,起到了监督效果。人大如何监督司法工作?这是需要慎重对待的问题。宪法规定,人大有权受理人民群众的申诉控告,而且有责任进行监督。但政法系统提出不同意见,主要是担心司法独立会受到不正当的干扰。经过探索和总结,人大对司法工作实施监督应遵循依法监督,集体行使监督职权,不包办代替,坚持党的领导等四条原则。