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上书
“尊敬的国务院法制办：目前我国执行的一系列户籍管理政策是公安部颁布的部门规章和规范性文件规定的，我们认为，其中大多数违反了1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》——目前我国唯一一部最高层级的户口管理专门法律。”8月15日下午，一份由北京正海律师事务所律师程海领衔、28名普通公民签名的公民建议书，通过特快专递，寄往国务院法制办。他们建议，国务院在当前进行的新中国建立以来第五次行政法规规章全面清理工作中，对公安部颁布的有关户口管理的部门规章和规范性文件进行全面审查，对违反上位法的规章文件，予以撤销或宣布废止。
今年4月中旬，在北京工作了4年的安徽合肥人程海，因为无法将户口从合肥迁往北京，分别在合肥和北京起诉当地公安部门，要求公安部门依法为他办理迁出、迁入户口。之后，北京市昌平区人民法院裁定不予受理，北京市东城区人民法院和合肥市庐阳区人民法院分别受理了此案。
“促使我向国务院提出审查清理建议的，是4月份北京市公安局和昌平区公安分局拒绝我的迁移户口申请的书面回复，以及7月26日庭审中被告合肥市公安局庐阳分局拿出的几份公安部的部门规章和红头文件。”程海告诉记者。7月26日，他同合肥市公安局庐阳分局在庐阳区人民法院对簿公堂。
诉讼
当天的庭审中，程海认为，要弄清自己是否具备迁移户口的条件，首要问题是，要明确自己的经常居住地到底是在北京，还是在合肥。如果在北京，被告就应当为自己办理户口迁出手续。
程海认为，自己的经常居住地是北京。根据《户口登记条例》(以下简称“条例”)的规定，公民应当在经常居住地登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口；公民因私事离开常住地外出、暂住时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续。经常居住地，是条例规定户口登记地的唯一条件。
“我在北京长期工作居住，已远远超过3个月，按照条例规定，我的经常居住地早已是北京市，我早已是北京市常住人口，因此我应当将常住户口迁往北京。”程海说。
对程海的说法，代表被告庐阳公安分局出庭应诉的两名代理人表示，“没有准迁证，就不能办理户口迁出手续”。他们的依据是国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》以及《公安部关于启用新的户口迁移证、户口准迁证的通知》(以下简称“公安部规定”)。北京公安机关则答复说，依据公安部规定，程海必须有配偶或直系亲属在京，才能迁户入京。
在程海给记者发来的资料中，合肥市公安局庐阳分局在答辩状中称，公安部规定，户口准迁证的使用范围包括“凡跨市县范围的户口迁移”，“对需要办理准迁手续的户口迁移，迁出地户口登记机关应当凭迁入地公安机关签发的户口准迁证办理户口迁出手续，迁入地户口登记机关凭户口迁移证和户口准迁证办理落户手续”。《公安部关于处理户口迁移的规定》也强调，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制，同时还明确规定“从小市迁往大市的，都必须向迁入地派出所申请，经派出所查实有关情况，一律报迁入地的市、县公安局审批”。
法院没有当庭对此案作出判决，在诉讼开始之前，程海查找了条例和公安部有关户籍管理的一系列部门规章和红头文件。
详细阅读条例后，程海认为，条例的立法目的是政府掌握人口信息，以便提供管理服务。条例主要规定了建立全国统一的居民户口登记制度，没有农业和非农业户口之分；常住户口应当登记在经常居住地(常住地)，常住地变更时应随时迁移户口，在暂住地居住超过3个月，应当迁移户口；户口迁移基本自由。
呼吁
在建议书中，程海等28人列举了目前正在执行的公安部制定的部门规章和红头文件，主要有1963年按照是否吃国家计划供应的商品粮，把全国统一的居民常住户口分割成农业户口和非农业户口的文件；《国务院批转〈公安部关于处理户口迁移的规定〉的通知》；《公安部关于启用新的户口迁移证、户口准迁证的通知》；《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的通知》以及公安部贯彻该通知的通知［公通字(1998)65号］等，以及之后规定有配偶和直系亲属有该地户口才能迁移的文件。
“这些部门规章和红头文件分别属于越权立法、非法设立户口类型、改变法定的户口迁移登记条件和婴儿出生户口登记条件、扩大公安部门对户口迁出审批范围、违法授权地方政府设定户口迁移条件，与上位法《户口登记条例》主要内容严重抵触，实际上废止了《户口登记条例》。”程海在建议书中说。
程海认为，我国的户籍制度是《户口登记条例》规定的，核心是随经常居住地的变动及时迁移户口，准确及时地掌握全国(常住)人口信息，并据此制定政府公共政策，保证了每个公民自由迁移户口。常住户口是公民身份的证明和人口信息资料，因此，应当随人自由迁移，人户分离会导致人口信息失真，失去立法和户口登记的意义。如果需要修改，也应由全国人大或全国人大常委会进行，没有人大授权，公安部和国务院立法部门都没有这个权力。
程海估计，像他这样在北京人户分离的大约有400万人，全国算起来应该在2亿上下。如果加上异地人户分离产生的子女分离、夫妻分居等，受现行户籍政策影响的总人口应该在5亿以上。
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