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依法规范“红头文件”
行政规范性文件俗称“红头文件”，是指除市人民政府规章外，各级行政机关依照法定职权和程序制定的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的文件。发布规范性文件是行政机关贯彻实施法律、法规、规章和上级行政机关的决定、命令，指导和推进改革开放，履行行政管理职能的重要手段，是政府抽象行政行为的具体表现形式。早在土地革命、抗日战争和解放战争时期，中国共产党就在革命根据地和解放区发布规范性文件进行社会管理，指导中国革命和社会主义建设。新中国成立后，尤其是改革开放以来，行政机关制发了大量的行政规范性文件，对政府推动改革、发展经济、维护秩序、管理社会起着重要的作用。
但是，由于行政规范性文件数量多、制定主体多、涉及面广、时间跨度大，存在重复上位法规定、与上位法抵触、相互之间冲突、增设或者变相增设行政权力、在上位法基础上增加公民义务等问题。因此，依法规范“红头文件”，明确“红头文件”制定主体、制定权限、制定程序，强化政府对“红头文件”的监督管理，确保“红头文件”合法有效，是当务之急。
2007年11月26日市人民政府第105次常务会议审议通过了《天津市行政规范性文件管理规定》(2007年市人民政府令第125号)，并于2008年2月1日起施行。这是我市全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的一项重要举措，是政府制度建设的一件大事，对于规范行政机关抽象行政行为、维护社会主义法制统一、促进依法行政、建设法治政府、维护社会秩序和公共利益，以及保护公民、法人和其他组织的合法权益，都有重要意义。
一、行政机关不得随意发布行政规范性文件。
根据市政府第125号令的规定，制定行政规范性文件应当依据法定的权限，即制定行政规范性文件要坚持法定原则，不得违背法律、法规和规章的规定。有权制定行政规范性文件的行政机关是指各级人民政府、市和区县人民政府工作部门，以及法律、法规和规章授权制定行政规范性文件的组织。各级人民政府及其工作部门的临时性机构、议事协调机构、内设机构和派出机构，以及法律、法规、规章只授权进行具体的行政管理工作，而未明确授权制定行政规范性文件的组织，不得制定行政规范性文件。这些机构和组织一般不具备独立的行政法人资格，没有独立的行政经费，不能独立承担法律责任，其行政行为的后果，一般由设立该机构和组织的人民政府及其工作部门承担，不得独立以自己的名义发布行政规范性文件。凡无权制定行政规范性文件的机构制定的行政规范性文件，自2008年2月1日市政府第125号令生效后，应当一律予以废止；未废止的，一律无效；确需保留的，由有权制定行政规范性文件的行政机关重新公布。
有权制定行政规范性文件的行政机关，并不是在所有方面都可以制定行政规范性文件，而是要受到法定的权限的限制，包括时间和空间上的限制、适用范围和对象上的限制、规范内容上的限制等。市政府及其工作部门可以制定适用全市的行政规范性文件；区县及乡镇人民政府只能制定适用本行政区域的行政规范性文件；政府工作部门制定的行政规范性文件只能在本部门管理的领域、在本部门的职责范围内规定，不能越权制定本部门管理领域或者职责范围之外的文件。
二、行政规范性文件不得随意设定行政权力。
根据市政府第125号令规定，各区、县人民政府和政府各部门的行政规范性文件，不得设定行政处罚、行政强制、行政许可、非行政许可审批、行政确认、行政备案、行政事业性收费项目等行政权力，并不得限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，不得在上位法基础上增加公民、法人和其他组织的义务。
三、行政规范性文件的有效期限一般不得超过5年。
为有效解决行政规范性文件过多、清理不及时、重复规定、与上位法抵触、相互之间冲突、不适应扩大改革开放需要的问题，市政府第125号令规定，行政规范性文件应当规定有效期限，明确规定生效与废止时间，有效期限一般为5年。5年后，需要继续实施的，应当重新进行评估论证，重新公布。
四、制定行政规范性文件要依照法定的程序。
行政程序是行政行为公平、公开、公正的保障，市政府第125号令规定了以下行政规范性文件制定程序：第一，起草行政规范性文件要经过深入调研论证，广泛听取公民、法人或者其他组织的意见。第二，涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的草案，要采取召开座谈会、论证会、听证会或者向社会公布草案等方式向社会征求意见。第三，行政规范性文件草案送审前，要先送法制机构进行法律审核，凡报各级人民政府公布的行政规范性文件，一律先送政府法制机构进行法律审核；凡报政府部门和授权组织公布的行政规范性文件，一律先送本机关法制机构进行法律审核，否则，不得送审，文件管理部门也不得接收。未经法制机构审核同意的行政规范性文件不得公布。第四，行政规范性文件应当经行政机关领导集体审议决定，主要负责人签发，并依法公布。为保证法定程序的落实，市政府第125号令规定，违反法定程序制定的行政规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。
五、行政规范性文件应当经行政机关领导集体审议决定，公开公布。
行政规范性文件集体审议决定制度，是《宪法》规定的国家机关实行民主集中制的重要体现，是贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》的需要。市政府第125号令规定，行政规范性文件草案经法制机构审核后，要提请制定机关有关会议审议。区县人民政府行政规范性文件，由区县人民政府常务会议或者全体会议审议决定，区县长签发；市和区县人民政府工作部门、乡镇人民政府以及法律、法规和规章授权组织的行政规范性文件，由制定机关办公会议审议决定，行政首长签发。
行政机关制定的行政规范性文件，应当在政府公报、政府网站或者所在行政区域发行的报刊上公布，未向社会公布的无效。市和区县档案管理部门要为公民、法人和其他组织查阅行政机关档案提供方便和服务。
六、充分发挥政府法制机构的行政监督作用，加强对政府抽象行政行为的监督力度。
各级政府法制机构是政府的法制参谋与助手，履行政府抽象行政行为的监督职责。市政府第125号令明确规定，政府法制机构负责行政规范性文件的法律审核与备案审查工作，对行政规范性文件的合法性与适当性进行法律审核。其法律审核的重点：是否具备制定行政规范性文件主体资格；是否具有制定的必要性和可行性；是否依据法定的权限和程序；是否科学合理；是否重复上位法的规定；是否征求相关部门和管理相对人的意见；是否对重大分歧意见进行了协调和处理等内容。
政府法制机构对抽象行政行为的监督，除先行对行政规范性文件法律审核外，其主要形式是对备案的行政规范性文件进行备案审查。各级行政机关制定的行政规范性文件，要在公布之日起20日内，分别向市和区县人民政府备案。行政规范性文件违反社会主义法制统一原则、与上位法和上级行政机关行政规范性文件抵触或者明显不适当的，政府法制机构要及时向制定机关提出自行撤销或者纠正的审查处理意见；对于制定机关不予改正的，政府法制机构可以及时报请本级人民政府决定撤销，以保证社会主义法制的统一和尊严。
七、公民可以提起对行政规范性文件的审查申请。
公民、法人和其他组织认为行政规范性文件违法或不适当，可以向市和区县人民政府提起审查申请。审查申请应当书面提出，可以直接送达、邮寄送达或者网上送达。市和区县人民政府法制机构负责受理公民、法人和其他组织的审查申请，并对申请进行处理。
各级行政机关应当认真贯彻落实市政府第125号令，规范政府抽象行政行为，不断提高政府制度建设的质量，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。
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