美国界定外国恐怖组织过程解秘 44组织榜上有名

　　4月8日，美国国务院公布了其认定的最新出炉的“外国恐怖主义组织”名单，44个组织“榜上有名”，其中包括了人们耳熟能详的“基地”组织和奥姆真理教。那么美国长期以来究竟如何界定外国恐怖主义组织、进而圈定具体的防范与打击对象呢？美国确认某个组织为恐怖主义组织后会产生哪些后果呢？“9·11”之后，美国极大地加强了反恐力度，然而妄自尊大的美式价值观、判定上的双重标准，却使得这项名单不断扩大，反恐效果却依然收效甚微

　　崇山

　　从1997年起，美国国务院就开始每两年公布一次它所认定的“外国恐怖主义组织”名单，美国政府相信对这些组织进行的一系列制裁是打击恐怖主义活动的有效手段。在为数众多、各式各样的外国组织中，美国政府究竟是依据什么把一个组织定性为恐怖主义组织的呢？主要依据就是美国移民与国籍法修正案第219款。根据这一条款，美国政府确定一个组织为“外国恐怖主义组织”必须满足以下三项法律标准：第一，该组织必须是外国组织；第二，该组织必须从事恐怖活动、或恐怖主义，或具有从事恐怖活动或恐怖主义的能力和意图；第三，该组织的恐怖活动或恐怖主义必须威胁到美国国民的安全或美国国家安全(其中包括国防防务、对外关系或经济利益)。

　　我们知道了美国界定外国恐怖主义组织的标准是什么，那么确定一个组织是外国恐怖主义组织要经过什么样的程序呢？首先，美国国务院反恐协调员办公室会持续监视世界各地恐怖主义组织的活动，识别有可能被确认的目标。在判断时，会把这个组织已实际实施的恐怖袭击、是否策划和准备在未来进行恐怖活动、是否保持进行这类活动的能力和意图都考虑在内。一旦确定，反恐协调员办公室就会准备一份详尽的“行政案卷”，说明对某个组织的定性符合法定标准。如果美国国务卿在与美司法部长和财政部长协调后决定予以确定，那么根据美国移民与国籍法的规定，国务卿就会把给这个组织定性的意图通知美国国会，国会有七天时间予以审议。七天审查期满后，如果国会没有采取阻止行动，定性决定就会在美国的政府公报———《联邦纪事》上正式公布并生效。

　　美国政府将某个组织定性为外国恐怖主义组织后，会产生哪些法律后果呢？首先，美国或美国管辖地的个人向被确定的外国恐怖主义组织有意提供“物质支持或资源”将属于非法。那么“物质支持或资源”具体指的是什么呢？它包括“任何有形或无形的财产，或服务，其中包括货币或金融手段或金融证券、金融服务、住宿、培训、专家咨询或协助、安全藏身处、伪造文件或身份证、通讯设备、设施、武器、致命物质、爆炸物、人员及交通，药品或宗教材料除外”。其次，被确定为外国恐怖主义组织的代表和成员，如果是外国人则不得入境美国，并且在某些情况下可被递解出境。此外，任何美国金融机构如意识到其掌握或控制某一被确定的恐怖主义组织或其代理与之有利益关系的资金，该机构必须保持对该资金的掌握或控制，并将此资金向美国财政部外国资产管制办公室通报。

　　美国政府认为，制定“外国恐怖主义组织”名单能够在其反恐斗争中发挥至关重要的作用，是减少恐怖活动得到的支持和迫使这些组织停止恐怖活动的有效手段。

　　在1997年美国国务院最初认定的“外国恐怖主义组织”名单中，有30个组织“榜上有名”。近些年来，这一名单几经更改，在今年4月8日公布的最新名单中，“外国恐怖主义组织”的数量已经增加到44个，而被罗列在其中的组织与数年前相比也发生了变化。由此就产生了一个饶有意思的问题：为什么美国在不同时期认定的“外国恐怖主义组织”的目标不一样呢？

　　近几年来，以活跃程度和所产生的危害来看，有两类恐怖主义组织十分引人瞩目：一种是极端宗教型恐怖主义组织，其典型代表就是“基地”组织，而另一种就是民族分裂型恐怖主义组织，如“东突厥斯坦伊斯兰运动”组织等。“东突厥斯坦伊斯兰运动”恐怖组织在包括中国在内的国家制造了大量暴力恐怖事件，对地区安全与稳定构成了严重威胁。2002年9月11日，联合国安理会正式将其列入恐怖主义组织和个人名单，对其实行冻结资产、旅行限制、武器禁运等制裁。具有讽刺意味的是，美国也曾于2002年和2004年将“东突厥斯坦伊斯兰运动”列为国际恐怖主义组织，然而，这一组织此次并不包括在44个最新公布的“外国恐怖主义组织”名单中。

　　如果仔细思量就不难发现，美国界定外国恐怖主义组织的标准实际上完全是出于自身利益和处境的考量。一个组织会不会上美国的“外国恐怖主义组织”黑名单在很大程度上要看其是否损害了美国的切身利益。近些年来，美国把一些非“恐怖主义”的武装派别列入“外国恐怖主义组织”名单，却把一些事实上的、众所周知的“恐怖主义组织”排除在其黑名单之外，这种只以自身利益出发、对某些彻头彻尾的恐怖组织采取姑息、纵容态度的做法不能不说是令人玩味的双重标准。

　　“9·11”事件后，美国曾信誓旦旦的表示要打一场反恐“战争”。然而，美国在反恐旗号下所进行的活动，有几分是真真正正为了打击全球范围内的恐怖主义，又有几分是为了自身的利益和政治需要，相信世人自有定论。本·拉登本来是美国在上世纪八十年代的苏联阿富汗战争时期培养的特工人员，后来却成为美国的心腹大患。在美国版恐怖组织名单1997年最早出炉的时候，美国政府并不认为“基地”组织会对其国家安全造成多大的威胁，而现在它俨然成了美国的头号敌人，次次必位列黑名单之上，这对于此份外国恐怖组织名单而言真是一个极好的讽刺。

　　世界各国对恐怖组织的认定模式主要有司法认定模式和行政认定模式两种。

　　采取司法认定模式的国家主要有德国、俄罗斯、意大利等国。例如，德国政府并没有公布恐怖组织和恐怖分子名单，恐怖组织和人员的认定由法官根据证据决定。

　　采取行政认定模式的国家主要有美国、英国、印度等。英国《1989年预防恐怖行为法(临时条款)》规定，国务大臣可以认定任何在他看来与恐怖行为相关或者支持或鼓励恐怖行为的组织。印度《2001年防止恐怖主义法》赋予中央政府指认恐怖组织的权力，第18条规定如果中央政府相信某一组织参与了恐怖主义活动，那么就可以在《官方公报》中下令，在恐怖主义名单中增加、清除某一组织或对名单进行修改。