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几年前,时任国家审计署审计长的李金华就曾指出:“各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处,有的驻京办目的就是跑‘部’‘钱’进。”近几年来,一些曾在全国引起震荡的腐败大要案中,“驻京办”工作人员的名字也时常在名单中闪现。而今,山东省潍坊市决定将包括驻京办在内的11家驻外省市办事处全部撤销。“驻外办”的命运再一次成为公众关注的焦点。
潍坊一举裁撤牵动全国各省神经
早在今年1月,潍坊市一纸撤销驻外办事处的红头文件在当地引起关注。文件决定,将包括驻京办事处在内的北京、上海、深圳等11家办事处全部撤销,所有资产处理、人员安置等具体事宜在3月底全部完成……据潍坊市人事局副局长张廷贵介绍,潍坊市驻外办事处普遍成立于上世纪80年代中期,已经存在了20多年。当时处于计划经济向市场经济转轨时期,驻外办事处对促进地方经济社会发展发挥了积极作用,比如提供信息服务,采购原材料,推介产品,招商引资,接待服务等……“之所以现在撤销是因为它已完成历史使命。”张廷贵说道。据介绍,设立于1984年的东营办事处是潍坊最早的驻外办事机构,与其后的太原、上海办事处一样,其职能主要是为了获取石油、煤炭等紧俏产品和资源。“当时是计划经济,物资紧缺,就得有人盯着才行。”张廷贵坦言。而设立于1986年的驻北京办事处更重要的职能是政务联络。“驻京办需要替地方政府到国家部委联系、报批项目,负责与部门接头,地方来什么人,要见什么人,都要由办事处提前联络好。”潍坊当地一位干部接受采访时说。
“‘驻外办’大多是计划经济时代的产物,其职能现已大为弱化,一些办事处名存实亡、资不抵债,没有存在的必要。”张廷贵说,现在不再需要物资调剂,交通通信高度发达,大量联系通过电话、电子邮件随时随地可以办理,即便是招商引资、产品推介,也基本委托市场中介组织运作,驻外办事处改革确实到时候了。
已存在60年内蒙古为全国首家
记者了解到,新中国的第一个驻京办事处是内蒙古自治区驻北京办事处,成立于1949年3月,距今已60年了。其他省、自治区、直辖市的驻京办事处成立于1958年至1959年之间,当时共有28个驻京办事处。1978年底,中共十一届三中全会确立了改革开放路线后,为加强中央与地方的联系,驻京办事机构再度得以恢复。后来,《北京市经济委员会关于印发〈关于外地政府(企业)驻京办事机构的若干规定〉的通知》表示:“各省、自治区、直辖市人民政府所辖政府部门、地级市人民政府,包括行政公署,州、盟、区人民政府、县或县级市人民政府,各地区规模以上企业,可以在北京市设立一个驻京联络处。”
1991年,北京共有186个市级以上的驻京办。此后,驻京办以惊人的速度在北京扎营。这些机构一般将自己定位于沟通信息、招商引资、协助遣返上访群众和组织来京务工者等。据估计,在北京目前除了52家副省级以上办事处外,还有520家市级和5000多个县级办事处。作为驻京办的直接主管单位——国务院机关事务管理局驻京办事处管理司的一位官员称:“具体有多少家驻京办事处我们也不清楚。省市级政府驻京办事处、省市级以下政府的驻京办事处、国内企业的驻京办事处、外国政府的驻京办事处、外资企业的驻京办事处等等,最起码有3万多家。”
以北京市东城区和平里为中心方圆两公里之内,网络地图显示的大大小小的外地“驻京办”有十多家。“驻京办要把这些工作做好,就需要平时把关系做到位。”4月7日下午,西北某省一位驻京办主任告诉记者,“近两年来,驻京办的整顿问题被频频提起,气氛很紧张。但部分驻京办还是像以前一样运作,该迎还得迎,该送还得送,该招待的还得招待,只是没那么声张了。”是否有“沟通部委、跑‘部’钱‘进’”的任务?对于记者提问,该办事处主任神秘地笑了笑,没有作答,并挂断了电话。
历史使命完成办事处职能亟须转化
2008年,一部名为《驻京办主任》的小说赚足了公众的眼球,甚至上了“畅销书排行榜”。虽说文学作品的描写“高于生活”,但书中描述的现实中的“驻京办内幕”还是引起了社会和国家有关方面的关注。此前,整顿驻京办事处已被中纪委和监察部列为2006年四大工作任务之一。据披露,因腐败落马的驻京办负责人就有河北省李真案中的河北省驻京办主任王福友、成克杰案中广西驻京办事处副主任李一洪、沈阳“慕马案”中沈阳驻京办主任崔力等。在计划经济时代,由于国内物资匮乏、资金短缺、信息不发达,驻京机构的主要职能便是为当地争取各项事业所需的物资、资金、项目、指标等铺平道路。在市场经济时代,这些“瓶颈”逐渐消除,各地驻外办事处的作用也逐渐式微,反而人浮于事、管理不善、巨额亏损等问题开始被世人诟病。记者了解到,驻京办等驻外省市办事处近年来一直处于舆论的漩涡之中。早在2006年,中央就对各地政府驻京办、驻外办情况进行过专项摸底调查,意图进行大力整顿,但驻京办等机构仍然没有消失,有关争议也从来没有停止过。
4月8日下午,一家国有企业的驻京办工作人员电话里告诉记者,平常主要负责迎来送往,让领导到上级单位好办事,负责人家属来京搞好接待。每年,光陪同客人去各大景点不知多少次,费用当然全部由驻京办负责。除了滋生腐败之外,驻外办事处等机构让人诟病的是其亦官亦商的身份。为了弥补经费不足,潍坊市大部分驻外办事处都在搞经营。由于经营不善,其中有两家办事处已累计欠债2000多万元;有三家办事处已停止开展业务;有的办事处甚至打着政府的旗号做生意,赔了钱要财政填窟窿。有些地方的个别驻京办事处干部利用工作之便,还为自己谋求升官和发财。
浙江审计部门曾对该省公路养路费绩效审计调查发现,省交通部门将部分养路费用于非公路项目,其中省交通厅驻京办事处的日常经费竟然也取自公路养路费。
采访中,驻外办的工作人员对于日常的工作——接待、安抚上访人员并无忌讳。但是,对于自身或多或少存在的“疏通”功能多是讳莫如深。
有驻京办官员告诉记者,为了能给家乡多争取到一些资金、项目,很多驻外办派专人负责收集有关机关准备投放项目、资金的信息,然后迅速开展“公关”。
社会进步取消已成大势
随着驻外办改革的推进,效果立竿见影。首先是财政负担“消了肿”。潍坊市事业单位改革领导小组办公室陈科长介绍说,以前潍坊市政府每年给这些办事处拨款120万元,等于政府花大钱租房屋等设施养人办事。“拿掉”11家办事处,不但节省了每年的财政拨款,盘活了办事处一个多亿的资产,还可以把办事处空缺出来的99名人员编制,向当地滨海经济开发区等重点领域倾斜。
4月9日上午,记者从潍坊市获悉,为了适应潍坊、青岛经济一体化工作的需要,潍坊市将把市政府驻青岛办事处移交市区域经济合作办公室管理……“潍坊的举措不仅减少了政府必要的开支,对推进政府机构改革,进行政府‘瘦身’都有积极意义。”国家行政学院教授竹立家接受媒体采访时评价说。山东大学政治学与公共管理学院教授方雷也认为,“驻外办”的设立没有法律及制度上的依据,是一种怪胎。我国现在中央政府与地方政府之间的许多财权、事权、人事权方面缺少规范的界定,“会哭的孩子有奶吃”,对一些项目、资金的分配,谁会跑谁就有好处,势必导致一些地方政府为寻求更多的资源而设立驻京联络机构,这其中也包含了各地方政府之间的博弈。
办事处受到诟病,除了资不抵债、名存实亡,还有一些被称为专为地方官员服务的“接待办”,甚至公关行贿,滋生腐败。如果两个城市之间关系比较密切,合作较多,有一个专门的机构去协调肯定是好事。在竹立家看来,机制定位不明确造成的矛盾,以及中国传统文化的影响是致使一些办事机构“变味”的两大原因。而要对其规范,不仅要推进地方政府机构改革,对一些驻外机构进行治理,还要进一步使相关信息更加公开透明。“现在很多地方都是嘴上说公开,实际上不公开。如一些政府网站关于当地的法律法规、人事变动、重大项目和工程的招标信息等都没有到位。”竹立家表示,随着改革的不断深入,特别是政府信息公开条例出台以后,办事机构的开支和行为等都是信息公开透明的题中之意,而这方面还有很多工作要做。而方雷也认为,随着市场经济体制的不断完善,特别是随着财政预算和行政审批制度改革的不断深化,“驻外办”这种特定时期的产物最终会消失。目前,“驻外办”等机构急切需要进行职能转型,可以在信访、社会协调、农民工的培训等方面发挥更大作用。他认为,政务公开和信息的透明会使政府部门的工作尤其是“跑‘部’‘钱’进”等现象得到规范和治理。