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二、西部大开发经验和教训
西部大开发至今已有整整10年,党和国家在西部经济快速发展过程中也在不断地总结经验和吸取教训,解放思想,更新观念,从西部地区资源禀赋和经济发展基础的实际出发,坚持统筹兼顾,协调发展,探索符合西部地区自身实际的发展路径,进一步努力完善这项惠及4亿百姓、关系国计民生福祉的重大发展战略。总结西部大开发十年以来的发展经验,主要体现在如下几个方面:
1、西部大开发战略促进了西部经济整体上实现持续高速发展
西部大开发10年来,地区国内生产总值的年平均增长速度达到了13.03%以上,比西部大开发战略实施前(9.13%)提高近4个百分点,远远高于2008年全国的国内生产总值平均增长速度9%。以2008年为例,西部地区12个省区中,有11个省份增长率超过了10%,其中内蒙古自治区(17.2%)、陕西(15.6)、重庆(14.3)分列西部地区前三甲。经济的高速发展使得各区域的人民生活水平得到了显著的提高。
2、发展区域特色产业,带动相关产业链的发展
西部地区产业结构中资源性特征明显,在已有的产业结构当中原材料、采掘业等基础性产品比重大,加工增值性产品比重较低。而今,西部地区在重视发挥资源优势的基础上,积极采取措施,提升经济发展水平,将资源优势向经济优势的转化能力。这些措施主要包括:一是围绕西部地区的矿产采掘业、原材料搞产品深加工和精加工;二是围绕农业搞好农副产品的深加工和精加工,发展特色经济;三是发展新型工业和比较优势产业。西部地区因其自身的地理和区域因素,使得国家军工工业、环保能源产业多集中在西部人烟稀少地区,西部地区应借助三线企业较强的人才、资源优势,发展电子信息产业、航天航空工业以及现代生物技术产业等。
3、以人为核心,结合西部地区发展实际进行立体、生态、开放的开发
建国以来至西部大开发战略实施之前,西部地区的经济发展速度一直落后于东部地区,公共基础设施建设十分薄弱。但是,在实施西部大开发战略以来,西部地区结合自身的发展实际情况,利用其资源优势,扬长避短,善于变不利为有利,化弱势为优势,创新自身发展模式。
经济发展的最根本因素在于人,因此西部开发一直比较重视人才开发,以人为的引进和培养为核心进行立体开发、生态开发和开放开发。在人才开发方面,西部各省致力于提高劳动者的素质,努力造就和吸引优秀人才服务于西部。西部各省区在近些年陆续制定文化下乡计划,有组织地对现有劳动力进行文化扫盲,职业培训等活动。同时,中央和西部地方政府制定了一系列的西部人才优惠政策,以获得土地开垦权、所有权或资源开采权为优惠条件吸引人才西迁。
在生态开发方面,西部开发中十分重视环境和生态保护、利用和开发工作。在矿产资源开发中,重视资源的集约利用和综合利用,加强对矿区的生态环境保护。推广优良林种,建设三北防护林。同时,加强对生态脆弱地区的保护与恢复,在保护的基础上适当发展生态旅游。
在开放开发方面,中央政府通过扩大对东部和国外的开放来促进西部的开发。利用西部丰富的资源和原材料、低廉的劳动力成本、广大而空白的市场,来吸引东部的企业到西部建厂或进行经济合作;西部地区也利用自身的区位优势,加强与周边国家和东部各省的联系,建立了以东盟-广西自由贸易区、中亚次经济贸易区为代表的边境贸易区域。中央政府对自由贸易区所赋子的特殊政策、法律保护,盘活了西部地区的经济发展。
经过近十年西部地区的发展和探索,在总结已取得显著成就的同时西部地区的经济发展同样给我们留下诸多值得进一步思考和解决的问题。
第一东、西部地区经济发展水平、收入差距进一步拉大。西部大开发战略实施以来,西部经济增长速度虽然在逐步加快,但相比较东部发达地区而言仍然较低。这种不平衡的增长格局,势必导致人才、资金、技术等资源向东部,特别是沿海地区集聚,从而使得东、西部在经济发展水平、人均收入、基础设施、文化教育、医疗卫生等方面的差距进一步拉大。
第二西部地区软硬投资环境发展不协调。西部大开发十年来,中央政府和东部发达地区虽然对西部贫困落后地区进行了大规模的投资建设,使西部地区基础设施和生态环境稳步提升。但由于西部地区的改革开放严重滞后,投资硬环境与软环境建设依旧非常薄弱,远不适应、不能支撑西部经济发展的需要。总体上看,西部地区的经济发展主要制约因素聚焦在观念、体制和人才等三方面。因此,中央在对西部地区进行投资和扶持的同时,应进一步的加大对地区软实力的建设。只有软环境建设跟上去了,西部地区的投资环境才能得到彻底的改善,经济发展才能真正步入快速发展的轨道。
第三西部地区社会资本和民间资本投入比例不协调。西部大开发战略实施以来,西部地区建设投资比重明显增加,一批大型国家项目的陆续上马在短时期内拉动了地方经济的快速发展。但同时,这种投资是以政府推动为主,国内民间资本和外商投资并没有相应地大规模跟进。众所周知,民间资本的注入对于盘活地方经济有着举足轻重的长远影响,相比政府资本的投入具有更强烈的持久性和广泛性。要实现西部大开发的长远目标,单纯依靠政府有限的财政资金拉动将是十分困难的。因此,需要建立完善的国家投、融资引导政策体系,充分发挥财政资金的积极引导作用,并采取投资补贴、贴息贷款、减免税收、加速折旧、再投资返还等措施,广泛吸引国内外民间资本参与西部大开发,最终使民间资本尤其是国内民间资本成为推进西部大开发、加快西部特色优势产业发展的主导力量和生力军。
第四西部区域经济发展缺乏系统的产业支撑,不利于产业结构的升级。西部大开发战略实施以来,西部各地均把开发投资重点放在基础设施和生态环境建设等领域,单纯依靠东部地区的转移为主,对特色产业的发展没有引起足够的重视,使得其工业化进程推进缓慢,缺乏长远的产业支撑。东部地区产业转移真正进入到西部的并不多,即使是在西布落地的产业也主要以资源开发为主,对生态环境的影响较大。产业发展的乏力,不仅难以吸纳大量从农村转移出来的剩余劳动力,严重影响了西部地区的城市化进程,而且增加了生态环境的压力。
第五西部地区重点项目投资存在漏出效应,经济拉动效用不明显。自2001年西部地区以“十大项目工程”为标志,开始了中央财政对于西部地区的投资建设。然而,国家在西部投资的一些大项目与当地经济发展联系不够紧密,对当地经济的带动和乘数作用并没有得以发挥。究其原因:一是西气东输、西电东送等这些大项目,本身就是一个全国性的项目,它主要是解决沿海地区的能源短缺和环境保护问题,而对西部地区民生经济发展促进作用并不明显;二是在项目招投标和建设的过程中,获得中标的企业大多为沿海企业,工程建设所需的设备和零部件也多来自沿海地区,甚至工程建设的农民工也有许多来自中部,由此就形成了一个“投资漏斗”。国家在西部投资所产生的乘数效应很大一部分是在西部之外;三是大规模的投资建设在一定程度上拉动了地方经济的发展,但联动效应下西部公共服务等基础设施建设没能完全带动起来。
第六法制体系不健全和地方政府法制意识不强,不利于西部开发的健康有序进行。西部开发得失成败的关键是法制问题。西部地区大都是少数民族集聚区,具有自身的民族宗教、文化、传统、习俗等特色,在立法中要充分考虑到西部地区的特殊性,但同时也要兼顾国家法制的统一性。长期以来,未能很好地处理好这方面的关系,导致地方保护主义严重或者是一些法律制度考虑民族特色不充分。同时,西部地区领导干部的法律意识和法制观念不强,行政执法水平不高,也影响了西部开发的预期效果。此外,西部地区在经济发展中,对生态环境与经济发展、民族团结和国家安全等方面的关系认识不足,缺乏相应的法制意识。