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□钟实
为了发挥立法对改革发展稳定的引领、推动、规范和保障作用,2011年湖南省人大常委会就加快转变经济发展方式、保障和改善民生、加强和创新社会管理以及发展社会主义文化,制定、修改和批准法规25件。
作为湖南省人大常委会专门的立法工作机构,一年来,法规工作委员会自觉坚持党对立法工作的领导,忠于党、忠于人民、忠于法律,认真履行常委会工作条例和地方立法条例赋予的职责,分工负责,集体把关,为常委会立法当好参谋。
严把法制统一关
地方立法是国家立法的重要补充,从属于国家立法,不得同上位法相抵触。对于法制统一方面的问题,法工委一贯是作为铁的纪律坚持,从不松懈,当遇到这方面的问题时,总是耐心做好有关方面的解释工作,尽力争取理解和支持。
一年来,一是继续搞好法规清理。对2010年法规清理遗留下来的与上位法相抵触、与市场经济发展形势不相适应、法规之间不协调的15件法规项目,提出废止、合并、修改等处理意见;为常委会修改《武陵源世界自然遗产保护条例》、《南岳衡山风景名胜区保护条例》、《崀山风景名胜区保护条例》认真做好服务工作。
二是按照全国人大常委会的要求,组织召开湖南省行政强制规定专项清理工作会议,安排对现行有效的地方性法规进行全面清理,与国家行政强制法保持高度一致。
三是在法规修改中,坚持不与立法法、行政处罚法、行政许可法等上位法相抵触,不超越立法权限,不增设行政处罚和行政许可。
严把公平正义关
法律作为社会关系的调节器,只有不偏不倚,以公平正义为原则,才能具有被广泛遵守和执行的社会基础。因此,在立法工作中严把公平正义关,就显得非常重要。我们的做法,一是统一标准,对各个方面意见的处理一视同仁。认真执行2009年湖南省人大常委会主任会议通过的《关于我省地方立法工作若干具体问题的意见》,在法规中不规定部门工作经费列入财政预算以及机构设置、人员编制、部门职责等内容。在行政许可、行政处罚、行政强制等方面,也是按同样的原则依法设置。
二是坚持民主立法、公开立法,广泛听取不同层次的意见,尤其是基层群众的意见,防止偏听偏信。法规草案全部在人大机关网上公开征求意见,重要的法规草案,如高速公路条例、企业工资集体协商条例,还在湖南日报上公开征求意见;所有的法规草案在修改过程中,都要到市县甚至乡镇召开征求意见座谈会、听取有关部门、管理相对人和人大代表的意见;专业性强的法规草案,还召开有关专家学者和法官、律师等方面人员参加的论证会,力求法规的公正严谨。
三是对法规草案的修改方案法工委坚持集体讨论研究;对法规草案在处室负责修改的基础上,法工委全体工作人员要集体讨论、集体把关;然后提请法制委员会全体会议进行审议。同时为保证公正立法,法制委、常委会法工委还明确规定法规草案只能在人大机关修改,不得到起草单位或者起草单位联系的宾馆等场所修改;在法规草案修改过程中,不得接受宴请和娱乐安排,不得提出个人利益要求等事项。
严把法制环境关
立法虽不直接创造经济效益,但好的法律,可以保障和推动经济快速发展。营造优良的法制环境,为企业发展保驾护航,这也是湖南省经济又好又快发展的必然要求。对此,在立法中一是在坚持遵循上位法的基础上不设收费和摊派等方面的规定,依法设定行政许可和行政处罚,力求降低市场准入门槛,对行政处罚行为力求多规定一些改正和补救措施,以减轻企业负担;二是正确处理公权与私权的关系,防止公权对私权的侵犯。如在风景名胜区保护条例、高速公路条例等法规草案的修改过程中,没有因为保护风景名胜区资源或者进行国家建设,而牺牲相关企业或公民的合法利益;三是正确处理适当的行政干预与市场调节的关系。由于我国长期实行计划经济,不少人仍然习惯用计划经济的方式管理市场,当市场一时出现某些问题,就强调加强行政管理、对市场调节进行强制干预,这不利于市场经济的发展和对企业合法权益的保护。在修改法规中对能由公民法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的问题,坚持依法不设定行政许可或行政强制措施。对应由合同规范的问题,坚持部门不得行政干预;对应承担民事责任问题,一般不再设定行政责任等;四是注重完善行政程序,设定相关的救济措施。法规中必须设定行政许可的,则尽量设置许可的条件、期限和相关事项;注重设置行政救济措施,为行政相对人维护自身合法权益,限制和约束行政权力提供司法救济机制和途径。
严把立法技术关
法规的质量与法规的形式有很大的关系。把好立法技术关,有利于提高立法质量,保障法律的贯彻实施。一是注意明确法规的调整范围,使法规的名称与法规的内容一致,此法与彼法的内容不交叉不重复,避免一件法规调整几个方面的社会关系;二是注意法规的章节之间、条文之间的内在逻辑关系,便于理解和执行;三是注意符合语法要求,使用法言法语;四是尽量不照抄照搬,结合湖南省的实际情况,对上位法进行补充或者具体化,对政策的规定,也不是直接移植,而是将成熟定型的政策精神,结合实际用法律语言表述为法律规范。
(作者系湖南省人大法制委员会副主任委员、湖南省人大常委会法规工作委员会主任)