|
||||
不久前,一些媒体曾对樟木头的负债问题提出疑问,报道称镇政府收不抵债而濒临破产。图为樟木头镇。
今年来,东莞镇街负债问题一直受到各方广泛关注。3月份,官方披露的消息称,全市32个镇街中负债率亮红灯的有5个,亮黄灯的有10个,形势严峻。
接近年底,针对镇街负债的工作审核也已全面铺开。此前,东莞市财政局在对市政协提案的答复中称,目前东莞镇街盲目举债和债务规模不断膨胀的势头基本得到控制。但与年初相比,镇街的“家底子”有没有新的变化?近日,市财政局向本报透露,按照财政部关于政府性债务的统计口径,东莞政府性债务率超过150%的镇街依旧为5个。
为基础设施建设而举债
今年“两会”期间,由东莞市政协常委、市金融工作局局长叶浩鹏牵头,提出了《关于加强对镇街债务风险进行分类管理的建议》的提案。叶浩鹏说,“当前,我市部分镇街存在资产负债不匹配、债务余额超越可支配财力的现象。”叶浩鹏认为,镇街负债率高企主要有几方面的原因:一是成本核算意识相对薄弱。部分镇街发展经济的力度大,但“产出效率”则考虑得较少;二是发展基础设施力度偏快,容易导致重复建设、扩大投资规模等问题的出现;三是部分镇街切实改善民生福利的初衷虽好,但这些具有刚性增长的支出存在超出本级财政承受能力的风险;四是隐性地方政府债务行为依然存在;镇街所属的实业发展总公司、水务公司、资产管理公司等虽暂未被认定为地方投融资平台公司,但不少镇街通过该类公司从银行获得贷款,并用于镇街的规划建设、基础设施等其他支出,已构成隐性地方政府债务。
市财政局同样分析称,这些镇既有经济欠发达镇,也有经济发展属于中档的镇街。这些镇街在政府性债务方面呈现出3个共同之处:一是用于公共基础设施建设的支出规模大,超出当期财政收入,而资金缺口往往通过举债解决,造成了债务规模过大;二是债务余额大,总财务成本相对较高,加大了财政支出负担;三是对基础设施建设投入较大。
叶浩鹏说,综合上述情况,敦促镇街严格控制债务风险、切实落实自身地方债务的消化工作已成当务之急。作为东莞市经济基础的镇街一旦发生债务风险,会对东莞市的社会、经济产生巨大负面后果,导致基层政权信用缺失。因此有必要尽快建立对镇街负债进行风险管理的机制。
“借新还旧”控制债务风险
实际上,早在今年3月7日,东莞市委、市政府就出台《关于加强镇村集体经济管理问题的通知》(以下简称《通知》),明确为加强债务监管,镇街贷款必须报市政府审批同意。
尽管部分镇街负债依旧高企,但市财政局认为一些好转的迹象已出现。目前,该局共收到20个镇街的2012年度政府性债务计划,并全部完成审核。从数据上看,镇街政府性债务规模处于下降趋势,镇街政府性债务规模不断膨胀的势头得到初步扭转;债务率总体水平远低于150%风险警戒线,债务风险处于可控范围。
市财政局在审核镇街上报的年度债务计划时发现,随着对债务风险认识的提高,各镇街基本上都采取了“偿还一部分、续贷一部分”的办法,稳步消化存量债务,积极减债。为了合理平衡年度之间偿还债务的规模,保证镇街财政的平稳运转,对于年度到期的债务,大部分作了续贷处理,续贷较多。
洪梅镇副镇长谭政居说,目前洪梅镇村组债务29.2%,债务比较高,但其中大部分是内部债务,银行贷款并不多。欠债是洪梅镇一直以来经济发展情况造成的。下一步,洪梅将进行经济综合改革,推动减债增收,从而做到收支平衡。
分类指导镇街资产负债
在对规范镇街负债行为的约束方面,除镇街举债需严格执行市政府备案制度外,举债镇街还需定期向市政府报告控制债务风险和清还债务的计划,结合自身实际按计划逐步消化地方政府债务。
叶浩鹏曾以政协委员的身份建议,制定规范镇街负债行为的约束和考核机制。举债镇街需定期向市政府报告控制债务风险和清还债务的计划,结合自身实际按计划逐步消化地方政府债务。这一建议已经被市政府采纳。
具体是指,建立以负债率、债务率和偿债率为重点的债务风险指标体系,对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。负债率(政府性债务余额/地区生产总值)不得超过10%-15%,债务率(政府性债务余额/当年可支配财力)不得超过100%-120%,偿债率(当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力)不得超过15%-20%。以上监测指标按年考核,若3个债务监测指标中有1个指标达到或超出警戒线,该镇街不得再增加新的政府性债务。
记者则进一步了解到,东莞市还建立起对各镇街资产负债进行分类指导的机制,也就是说,负债率高的镇街要“开源节流”,特别是要根据自身的承受能力严格控制涉及面较广的福利开支,妥善制定量入为出、清还债务的计划,逐步降低负债率。达到收支平衡的镇街,在审慎理财、充分考虑投入产出的原则下,可以适当负债、加强管理。有较大富余资金的镇街可考虑通过专业的投资或信托公司等拓展保值、增值的理财渠道,将富余资金转化为全市建设资金。
银行给镇街贷款利率很优惠
记者了解到,镇一级政府的负债主要由三部分构成:一是通过银行借款产生的负债;二是向上级财政借款产生的负债,包括通过信托公司向财政借钱负债;三是如工程款和征地款这类应付而未付的款项造成的负债。这三部分中,主要负债还是因为向银行借款产生的。银行目前对镇街借款一般都会持比较谨慎的态度,对于负债率较高的镇街,不是特别优质的或预期回报可见的项目,一般都不会放贷,但有的镇街即使负债率高企,但如果项目很好,会为镇街带来不菲的财政收入,银行一样愿意介入。
不过,在个别镇街还在为负债头疼的同时,另外一些财政收入稳定,支出项目合理的镇街都不愿意轻易向银行借贷。银行一般给镇级政府借贷的利率都比较优惠,基本都是参照人民银行的基准利率,绝大多数情况下都不会上浮利率,甚至还有下浮或其他优惠。而一些在银行借贷到期还款的镇街,因为负债过高,无法立即或一次性偿还,也都通过市里积极与银行协调,放长还款年限,以时间换空间。
-专家
评估风险勿迷信负债率
中山大学(岭南学院)财政税务系主任林江教授
林江认为,最近数年,东莞都在着力改善投资环境,从狭义来讲,打造投资环境意味着建设公路、桥梁等基础设施建设,由于契合上级政府引进三重项目的政策导向,这类项目往往争议不大,上马容易,基本上能够得到开绿灯。但钱从何处来是个问题,为此,部分镇街选择举债投资项目,客观上促成基础设施建设投入大成为东莞高负债率镇街的共同特征。
就目前而言,国内尚没有一个评估财政风险的科学监测体系。不过可以明确的是,负债率的高低不能完全反映镇街的财政风险水平。以一个负债率超过150%的镇街为例,倘若其有着比较稳定的还债基础或能力,如能够通过举新债带来优质项目投资当地,然后通过一段时间的努力将新旧债务一起还清,这样高负债率的镇街财政当然不存在高风险。上世纪90年代,地方政府举债建设高速公路便是生动的案例。
他说,评估一个镇街的财政风险,除了要考量负债率一个指标以外,还要配套其他风险评估体系,包括对该镇街未来发展走势的预判、现有基础的鉴定、过去的成绩考量等都应该成为评估的参考。
策划:南小渭统筹:彭子英
采写:南方日报记者黄少宏
彭子英卢真伟