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民事检察建议是指检察机关在审查民事申诉案件案件过程中,认为审判机关对案件的实体处理或程序运用不符合法律规定或者处理案件的审判人员存在违法行为导致案件处理不公正,而建议审判机关根据检察机关了解、认定的事实,适用的法律改变原来的裁决或修正原来的做法的一种检察监督方式。我国新修订的民事诉讼法(以下简称新民诉法)第208条规定了地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。该规定为检察机关适用检察建议提供了直接的法律依据,改变了以往检察机关适用检察建议无法可依的现状。但新民诉法对检察建议的规定还是过于原则,没有就检察建议与抗诉加以区分,也没有相应的配套程序制度来保障其效力和效果。由于法律具有滞后性和确定性,不可能朝令夕改,检察机关要合理适用民事检察建议,就必须在司法实践对其有进一步的认识和规范。
一、正确认识民事检察建议的性质和作用
检察机关的法律监督是对法律实施情况的监督。从检察机关的法律监督职权的构造看,其包含“了解事实—发现问题—追究责任—督促纠正”这四个基础性的权力构造要素。检察建议正是“督促纠正”这一重要要素在权力行使方式上的重要体现。民事检察建议作为法律监督权的行使方式既用于纠正违法和制裁违法,又用来预防违法、宣传法治和维护法律权威。从这个意义上来说,检察建议与抗诉的性质是一样的。新民诉法将民事检察建议作为抗诉的并列选择,正是基于其性质相同的考量。但是民事检察建议又应当与抗诉有所区分。首先,从适用的主体来看,根据新民诉法的规定,检察建议的适用主体应当限定为与作出生效法律判决或裁定的地方各级人民法院相对应的同级人民检察院,而抗诉的主体则是“被上提一级”的上级人民检察院。其次,从适用的强制力来看,检察建议是一种非强制的检察行为。检察机关的“检查建议权”实质上应当是一种程序意义上的“请求权”。人民法院对民事检察建议的内容不必然服从。然而,抗诉的法律强制力则显得更强烈。根据新民诉法的规定,人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院必须在限定时间内作出再审的裁定。再次,从适用的程序复杂程度来看,民事检察建议直接由人民检察院制作民事检察建议书向同级人民法院发送并报上级人民检察院备案即可。其程序较为简便,而抗诉程序则比较复杂。抗诉的情形主要有三种即最高人民检察院对各级人民法院的生效判决、裁定的抗诉,上级人民检察院对下级人民法院生效判决、裁定的抗诉,地方各级人民检察院对同级人民法院的生效判决、裁定提请上级人民检察院抗诉。其中第三种抗诉情形所经历的程序最为复杂。最后,从适用的对象来看,民事检察建议的适用范围较广,既可针对生效的裁决,又可针对一审、二审及执行程序中的违法行为。抗诉的适用范围较窄,只能对生效的裁决作出。
民事检察建议作为法律监督的方式之一,其效力的非强制性决定了其发挥作用的特殊性。新民诉法修改之前,民事诉讼法律监督存在两大难题:一是,检察院抗诉与司法既判力的冲突。检察院的抗诉是以检察机关不认同审判机关的生效裁判为前提,这就不可避免地与维护生效裁判效力为内容的司法既判力产生正面交锋。二是,抗诉由上一级检察院提起形成的“上抗下审”局面,既架空了同级检察院的检察监督,又加重了上级检察院的工作负担,降低抗诉效率,造成检察监督资源的浪费。新民诉法赋予同级检察院民事检察监督权能够在一定程度上缓解这两大难题。一方面,民事检察建议加强了同级检察院的检察监督,分流了单一抗诉的监督方式带来的案件负担;另一方面,较之抗诉更加柔和的民事检察建议使法院更易接受,能够在再审程序之前及时纠正审判人员的违法行为,确保审判的公平、公正。因此,正确的认识检察建议的性质和作用,对于检察机关合理适用民事检察建议具有非常重要的意义。
二、合理界定民事检察建议的适用范围
新民诉法对检察建议的适用范围主要体现在第208条的第二款和第三款,其中第二款规定的检察建议适用范围与抗诉的范围相同,均是符合第200条情形的生效裁判和损害国家利益及社会公共利益的调解书。第三款的规定将检察建议的适用范围扩大到审判监督程序以外的其他程序中审判人员的违法行为。这里的“审判监督程序以外的程序”就包括一审程序、二审程序及执行程序。第三款的规定似乎无限扩大了民事检察建议权限范围,但实质上符合了当代民事诉讼的价值理念和法律监督的内涵。
众所周知,民事诉讼是诉权与审判权的结合物,诉权是以实体权利为基础的程序权利,而实体权利的利益来自于当事人一方,诉权的主张与实现是依当事人自身的意志决定的。审判权是宪法与法律赋予审判机关的权力,这项权力是以诉辩双方法律地位平等为前提,对诉辩双方争议的事实作出公正合理的裁决的权力。在民事诉讼中,为了使当事人的诉权和审判机关的审判权得以正常运行,就不可避免的需要外力的监督,这就是法律监督。法律监督的目的在于维持法律运行的秩序和国家利益及社会公共利益,而不是干预诉讼的内容,不针对诉讼的事实作出判断。基于这种理解,我们不难界定新民诉法就民事检察建议的适用范围的规定。因此,我们在适用新民诉法第208条第二款和第三款时就必须注意两点:一是,在审判监督程序中,民事检察建议的使用仅局限于新民诉法第200条规定的情形的生效裁判和有损国家利益及社会公共利益的调解书。其中,新民诉法第200条所列举的情形都是由于主客观原因而导致诉辩当事人诉权难以展开的事实,因而有必要进行法律监督。另外,当事人对调解书内容的不服一般不宜适用检察建议。因为调解是充分尊重当事人意愿的前提下由法院主持的诉讼活动,只有当当事人的意愿与国家利益或者社会公共利益相违背时,才有必要进行法律监督。二是,在审判监督程序以外的程序中,检察机关只能针对审判人员的违法行为进行监督。检察机关不认同审判机关的裁决或某些做法时,如法院对相关证据的采信、法院对执行的中止裁定等都不应该发出民事检察建议。
三、适当强化民事检察建议的配套措施
新民诉法确定民事检察建议的法律地位及适用范围固然有利于检察机关对民事诉讼的法律监督,但新民诉法对民事检察建议的规定过于笼统,缺乏可操作性。比如新确定的民事检察建议与民事抗诉如何衔接协调?如何使检察机关提出的检察建议被审判机关重视而不至于流于一纸空文?这些都是新民诉法没有规定,但是检察机关又必须面对的难题。法律不能朝令夕改,检察机关要合理的适用民事检察建议就必须强化民事检察建议的配套措施,使新民诉法得以顺利的运行。因此,我们必须做到以下几点:
首先,检察机关要加大对民行监督部门的重视程度,调整资源,优化民行监督部门的人员配置。新民诉法扩大民事检察建议的适用范围,对民事检察监督提出更高的要求,这就要在检察监督工作力度上和人员配置上下功夫。检察机关对民行监督部门的重视程度不够,检察监督的动力就会不足;民行监督部门的人员不齐,检察监督的后劲就不强。只有整合优化检察机关的资源,加强对民行检察监督的重视,才能合理的行使检查监督权。
其次,检察机关要积极构建检察建议跟踪回访制度,增强检察建议的效果,提高检察监督权威。由于检察建议是一种非强制性检察行为,对审判机关而言并不必然服从。新民诉法虽然确立了民事检察建议的法律地位,但是没有改变其非强制性的性质。这就使得检察机关发出的检察建议容易被审判机关忽略而流于形式,从而使检察建议难以发挥应有作用,反而削弱检察机关的权威。为了弥补民事检察建议的缺陷,检察机关应当及时构建跟踪回访制度,由民行监督部门设专人对发出的民事检察建议进行回访。同时为了防止审判机关对发出的民事检察建议不闻不问或久拖不决,检察机关还应当建立回复催促制度即要求审判机关在检察建议发出一定期限内给予回复,如果期限届满不给予回复的话,则发出催促函要求其回复,如果仍然不予回复,则可以提请上级人民检察院进行抗诉。
最后,检察机关要合理协调民事检察建议与民事抗诉的关系,做好两者的衔接工作。虽然新民诉法对民事检察建议与民事抗诉作出了并列选择的规定,但是在司法实践中还是应当适当的加以区别对待。由于两者的性质相同,效果不同,所以在选择适用检察建议还是抗诉的时候,就应当以所要达到的预期效果为根据。笔者认为,同级人民检察院适用民事检察建议的情形应该包括:审判机关轻微的违反法定程序或者对某些事实认定错误,但是并不影响整个裁决的;在审判监督程序之外的其他程序中审判人员的违法行为。同级人民检察院提请上级人民检察院抗诉的情形应该包括:审判机关严重违反法定程序或者对主要事实认定错误的;人民检察院发出检察建议并经催促,人民法院仍不给予回复的;人民检察院对于人民法院虽给予回复,但并没有就检察建议的内容给予纠正或启动再审程序,且没有说明理由或说明理由不充分的。