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房地产及其调控政策涉及错综复杂的社会利益关系,已经成为我国经济社会乃至政治生活中最敏感、分歧最大、争论最为激烈的话题。对于近十年来,特别是近两年来的被称为历史上最严厉的调控,政策效果如何,仁者见仁;调控政策的执行成本与收益比较,未见评估;关于房地产市场的未来走势及其调控政策的调整方向,智者见智;新国五条实际效应有待实践检验,搅动市场乱局也非初衷。政策是决策部门依据对客观规律的认识和总体形势的判断,对发展目标的选择及其为实现目标而采取的措施。回答房地产政策向何处去,首先要对房地产市场总体形势作出判断。
房地产形势:房价上涨比下降对经济社会负面影响小
从2004年起我国房地产调控力度总体上呈不断加大趋势,房地产泡沫论、房地产崩盘之声亦不绝于耳。但房地产投资仍在持续快速增长(由2005年的1.59万亿元增加到2012年7万亿元,年均增长率达24%),商品房的平均价格和交易量总体上亦呈大幅度上扬趋势。我国的城市化、工业化进程对房地产产品的增量需求,城镇居民对居住条件的改善性需求,旧城、旧街、旧村、旧厂改造对房地产的被动性需求,这几种需求的叠加,造成的市场供不应求效应是房地产投资和平均价格大幅增长的根本动因。
限购、限价、限贷、限卖等行政强制手段或可会有量跌价滞或者量价小幅齐跌,但只具短期的阶段性效应,不仅不可能改变房地产市场供不应求关系的基本面,而且潜伏着市场反弹与增强调控力度的交替反复、恶性循环的风险。令人眼花缭乱的相互矛盾的环比、同比数据,典型调查案例等等只具企业经营决策层面的意义,不具政策调整层面的意义。
从短期看,我国房地产市场相对于历史上最严厉的调控,政策效果似乎初步显现,虽有去冬的翅尾和今春的回暖,但大起大落的概率较小。从长期看,我国房地产市场交易价格将在涨涨落落中呈总体的上升趋势,其间个别时段、局部区域因供求关系加剧,房价会有较大升幅,但在一个较长周期内(如3-5年),只要房价上涨幅度低于居民收入增长水平,各方面的利益关系就比较容易得到协调。我国房地产交易量上扬的拐点到来将是工业化完成、城市化高潮之后的事,商品房价格的涨涨落落和市场交易量高峰与低谷的交替出现则是市场的常态。
所以,我对房地产市场未来趋势总的判断是:我国房地产无大事,房价上涨比房价下降对经济社会的负面影响要小,房价过度上涨造成所谓泡沫破灭在一、二十年内概率不大,国人大可不必自忧自扰。过度炒作房地产的负面现象,只能激化社会矛盾,而不利于相关利益关系的协调。人为拔高住房民生的社会性和政治性权重,无助于统筹兼顾和和谐社会的构建。对房地产市场活动进行过度的行政干预,不仅是有限行政资源的无效配置和行政效率的下降,而且会掩盖公共领域行政管理的缺位和市场配置资源领域政府管制的越位,进而成为深化体制改革的负能量。坚持正确的调控方向,我国房地产业将是一片光明。
房地产政策调整要把握两个逻辑起点
我国房地产政策调整要把握两个逻辑的起点,一是房地产业的地位问题,二是房地产政策应否成为宏观经济调控的应急工具。学术界内的分歧焦点也大多集中于此。
房地产业的地位:土地财政是实现社会再分配的杠杆
作为国民经济的一个部门,房地产业的存在与发展不依人的主观喜欢和厌恶为转移,房地产业是否被政府文件和教科书赋予基础产业或支柱产业地位也无关紧要,但房地产业是上下游关联度极强的产业,是为人类活动建设房屋和场所的产业,是为城市化、工业化提供物质基础的部门则是确定无疑的。
房地产虽被统计部门划为第三产业,但它把相关要素组合起来,生产出房屋等实实在在的物质产品,满足社会需要,符合实体经济定义,是名符其实的实体经济,而非虚拟经济。住宅首先是最终消费品,其次才是投资品。我国居民购房的主体是自住需求,保值增值是第二位的。以发达国家已经高度资本化的房地产市场数据为参照系简单套用我国房地产市场,没有可比性,当然不会得出正确的结论。在我国居民吃穿用行等物质消费需求基本满足的情况下,改善居住条件不仅成为消费结构升级的重点,而且成为重大的民生问题。把防过热、防过剩、防投资率过高长期作为宏观调控的主基调,与社会主义初级阶段的基本国情较少相容。
我国房地产业快速发展,是社会经济发展和民生改善的必然要求,与经济过热、产能过剩没有直接的因果联系;通胀是货币现象,增加房屋产品有效供给是抑制通胀的物质基础;房价上涨不等于房地产泡沫,房地产泡沫危及我国金融安全之说,依据不足,意在转移视线,因为我国金融安全的主要威胁首先来自于金融机构内部治理结构;房价、地价的背后是复杂的社会再分配关系,土地财政是实现社会再分配的杠杆,关键是如何改进和用好问题,简单否定于事无补。在缺少宏观统计的情况下,国内一些学者抛出的雷人数据,如房价中的61%被政府拿走,十年来政府通过征地拿走了30万亿,全国住房空置6500万套等等,除了添加新闻佐料,煽动社会情绪外,没有任何积极意义。
房地产调控:不应作为宏观调控的应急工具
房地产业生产周期长,一个项目从拿地到建成出售一般要经过2~3年。住房产品个性化强,消费需求弹性大,人均几平方米可以满足基本需求,人均几十平方米住得舒服,数百平方米的高端住宅也是许多人的追求。
一个社会在一年内能够买得起住房、且付诸购买行动的家庭,只能是少数。一个家庭购房是多年储蓄,一次支付,多年消费,选择性强。在一个家庭存续的几十年周期内,能够买得起住房、且付诸购买行动的时刻,一般只是一两次。若在一年内有5%的家庭购买住房,即等于这个社会居民住房20多年更新一次。房地产市场面对的数以万计的企业和数以百、千万计的购房者,市场供求关系时时都在发生变化,而政策从制定和出台到发挥效力总有一个滞后期,不可能对供求双方产生立竿见影的影响,因而不应、也不可能发挥宏观调控应急工具的效能。实现居民住宅供给与需求的基本平衡,我国要经过几十年的艰苦努力和两三代人的代际积累。
期望房地产政策发挥宏观经济调控应急工具的作用是不可能的。房地产政策密集出台即等于政策多变,加剧市场波动,放言还有更严厉的政策出台意味着对现行政策缺乏信心。
我国房地产政策:坚持市场化方向增加住宅有效供给
目前我国的房地产市场依然是“政策市”,房地产两大基本要素(土地、资金)主要掌控在政府之手,政府调控对市场供给预期具有决定性影响,对需求预期亦有重要影响。供求双方有一个稳定的预期是房地产业健康稳定发展的前提,而一个相对稳定的房地产调控政策则是稳定市场供求双方预期的基础。
所以一个符合社会经济发展规律、适应社会主义初级阶段基本国情和社会主义市场经济体制要求,并保持相对稳定的房地产调控政策是房地产健康稳定发展的前提。
逐步淡化以控制房价为主的政策目标
有学者争辩:如果没有调控,我国房价会有更快上涨,这只是一种假设,没有实际意义。因为社会主义市场经济几乎不存在要不要调控的争论,焦点在于调控的边界、时机、力度的把握和方式、方法、措施的选择。多年来,我国房地产调控把抑制房价过快上涨和房价合理回归作为主要政策目标,虽然占领了道德制高点,拥有保障民生的正义性,但实践结果却是房价照长不误,社会关系不和谐的程度加深。原因在于政策目标违背房地产市场客观规律。
事实上,房价的涨涨落落既是市场配置资源的基本形式,也是市场发现和形成价格的必经路径。以抑制价格达到一种商品在更高水平上供求平衡,在国内外从来没有成功的先例。房价上升表明市场供不应求,要求扩大投资,增加供给。以行政手段控制房价上涨,只能刺激需求的增加,加剧市场供不应求的矛盾。限购只是人为地暂时改变了供求关系,并不能使住房购买力最终释放;审查购房资格,成本过高,效果不佳,莫如审查购房资金来源的合法性;抑制炒房的重点应是对金融部门内外勾结参与炒房进行精确打击;抑制投资性购房虽有减少市场需求之效,但也阻塞了民间投资渠道,减少住房租赁市场的有效供给。
在控制房价过快上涨的同时,又抑制房地产投资的增长,政策效力相互抵消,进一步扭曲供求预期。房价回归到何种水平为理性,未见明确界定,回归到哪一年的房价为合理水平,没有谁能作出定论。房价关系的民生,不仅指准备买房人的民生,还应包括已经拥有住房人的民生和短期内买不起也租不起,住房人的民生。在房屋建造成本(土地、原材料、劳动力等的价格)普遍上涨,物价上升趋势不可逆转的背景下,以控制房价上涨为主要调控政策目标,自我束缚手脚,执行成本过高,也难以达到预期目的。
以增加住宅有效供给为政策基点
增加住宅有效供给是抑制房价过快上涨的釜底抽薪之策。房地产政策主要目标由控制房价过快上涨转变为增加住宅有效供给才能发挥政策的正能量。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,社会主义初级阶段的主要社会矛盾是人民日益增长的物质文化需求与落后的生产力之间的矛盾,在房地产领域的主要表现就是住房水平低、有效供给不足。我国待售住房和在建住房达40亿㎡的统计数据,以及个别城市、某个时段、典型楼盘的住房闲置和少数家庭过多占有住房等典型事例,并不证明我国住房供不应求的主体态势和主要矛盾已经改变。
我国城镇居民房均住房存量已达1.02套的统计数据,由于包括了25%的平房以及大量的危旧存量住房,只能证明“让大多数有房住”的口号是站不住脚的,而不能证明城镇住房已经基本满足需求。以扩大房地产投资,增加住房有效供给,包括保障房、普通商品房和高端商品房在内的有效供给为政策基点,才能从根本上改善供求关系,撑握房地产调控的战略主动权。禁止高端住房供地,等于把高端住宅市场推给外国人,与构建多元的住房供给体系、满足市场多样化需求的发展趋势不相容,因而弊大于利。租房是按月支付住房消费,购房则是一次性支付的多年住房消费。若把购房作为消费支出,我国投资率将下降6~7个百分点。
房地产是扩大内需与改善民生的第一节点,与转变经济增长方式、优化结构、稳定增长高度相容。把增加房地产投资与经济过热相联系,与发展实体经济相对立,理论上不能成立,实践证明也是有害的。住房消费挤出其他生活消费,是消费者的偏好;把居民购房支出与扩大消费对立起来,逻辑不通。所以,我国房地产投资保持一个较快的增长,房地产投资占固定资产投资的较大比例,具有阶段的必然性和合理性,也是满足人民日益增长的住房需求的物质前提。
坚定住房市场化改革方向
上个世纪末以来,城镇居民住房整体上大有改善的实践证明,我国住房体制的市场化改革基本上是成功的,方向正确。住房制度改革还有诸多需要完善之处,部分居民居住困难还没有得到解决是阶段性、暂时现象,与住房制度市场化改革方向无关。房地产领域成为腐败的重灾区,住房分配新的不公现象依然存在,有的还很严重,但只是支流,与住房体制改革没有必然的联系。以支流否定主流,用个别局部现象否定整体事实,只能误判形势。构建多元的住宅供应体系与住房市场化改革并非水火。但泛化住房保障边界,把中等收入阶层纳入住房保障范围,与市场化改革方向相悖,也是不可持续的。
建设住房保障体系是住房制度市场化改革的重要组成部分,在一定时期内,加大保障房供给力度,以偿还历史欠帐是必要的。但过度扩大公有住房规模,构建所谓的住房双轨制,不仅受到公共财力支撑的约束,而且有腰斩住房市场化改革之虞。保障性住房的主体是廉租房,在强势部门实质上的福利分房仍然存在的情况下,允许部门、单位集资建房,把经济适用房、双限房、人才房、拆迁安置房、危旧房改造、城中村改造等政策性建房统统纳入保障房范围,不仅模糊了住房保障本来含义,扭曲社会再分配关系,而且增加了以权谋私的空间。少数低收入阶层通过保障解决基本住房需求,多数人通过市场满足住房需求,对其中的夹心层给予住房信贷金融政策支持应是正确方向。
增强房地产调控政策的弹性和差异性
住房是个性化极强的私人消费品。在一般情况下,开发商比政府对市场信息的把握更充分,政府的调控政策边界应限制在公共领域。限购、限贷、限价,90㎡以下套型占商品房建设的70%以下等等政策规定,是对市场交易和产品结构的过度干预,不仅扭曲了正常的市场供求关系,而且加大了房地产市场调控成本,造成了宝贵的行政资源错配和行政管理的越位与缺位并存。
房地产是区域性市场,一般情况下,地方政府比中央政府对市场信息的把握更充分。我国各地的房地产市场供求情况千差万别,面临的主要矛盾和约束条件也极不相同。减少和弱化中央房地产政策的指令性和数量性调控指标,调控目标有更多的弹性,较多地体现地方的差异性,应是房地产调控政策调整方向。特别是当前,实施科学的房地产信贷政策和合理的土地供应节奏,更多运用经济杠杆调节房地产市场供求关系,往往比行政指令、问责、约谈、督察等更有正效力。城市政府拥有更大的调控本地房地产市场、解决居住民生的自主决策权,更有利于房地产健康稳定发展和低成本地改善居住民生,把国家调控目标落到实处。