法制办就修订发票管理办法向公众征求意见

　　国务院法制办公室关于公布《中华人民共和国发票管理办法(修订草案)(征求意见稿)》公开征求意见的通知

　　为了进一步增强立法的透明度，提高立法质量，经报请国务院领导同意，国务院法制办公室将国家税务总局、财政部报送国务院审议的《中华人民共和国发票管理办法(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)全文公布，征求社会各界意见，以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。现将有关事项通知如下：

　　一、征求意见稿的主要内容

　　1993年12月施行的《中华人民共和国发票管理办法》(以下称现行办法)，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。但随着我国经济社会的发展和税制改革的不断深化，尤其是《中华人民共和国税收征收管理法》等有关法律、行政法规修订和制定以后，现行办法在执行中出现了一些新问题，主要是：现行办法的有些规定与新修订、制定的有关法律、行政法规无法衔接；发票管理现代化、信息化的一些新制度和新措施，以及发票管理中的新经验需要补充；对发票违法行为处罚力度偏低，难以发挥惩治和威慑作用。为解决上述问题，对现行办法主要作了以下修改：

　　(一)统一专业发票管理。现行办法规定，国有的金融、邮电、铁路、民用航空和水上运输等单位的专业发票(如客票、货票、机票等)由各行业主管部门自行管理。为加强发票统一、规范管理，在实际执行中，公路内河货运、电信、保险等单位的专业发票已全部归由税务部门统一管理，民用航空、金融等单位的专业发票正在逐步向税务机关统一主管过渡。因此，征求意见稿删除了现行办法的这一规定，将上述各单位自行管理的发票归由税务机关统一管理。考虑到有些专业发票(比如火车票等)如一律像普通发票一样印制、领购，会增加不必要的成本，因而有必要在统一管理的前提下，对特殊行业的专业发票授权国家税务总局制定特殊的管理办法。因此，征求意见稿在附则中增加规定："国务院税务主管部门可以根据特殊行业的经营模式和业务需求，制定该行业的发票管理办法。"(第六十五条)

　　(二)进一步明确逐笔开具发票的原则。现行办法规定收款人在收款时应当开具发票。征求意见稿继续坚持这一原则，并进一步明确：不管消费者要不要发票，都必须逐笔开具。但考虑零售小额商品或者提供零星服务的小商贩的特殊情况，一律逐笔开具难以操作，因此，征求意见稿在明确逐笔开具原则的同时，规定"国务院税务主管部门另有规定的除外"(第二十四条)。同时，还增加规定，"国家积极推广使用税控装置。已经安装使用税控装置并符合国务院税务主管部门规定的条件的，可以不再逐笔开具发票，但付(收)款方要求开具发票的必须开具。"(第二十九条)

　　(三)加强增值税专用发票管理。增值税专用发票除具有普通发票的一般功能外，还是纳税人支付增值税额并按规定据以抵扣税款的凭证，如果不从严监管，很容易出现骗取抵扣税款、骗取出口退税等严重违法行为。从增值税制度实施以来，非法印制、虚开、倒卖增值税专用发票从而骗取国家巨额税款的违法行为屡禁不止。征求意见稿在总结增值税专用发票管理实践经验的基础上，根据实际需要，专门增设一章，明确增值税专用发票的特殊规定，主要包括：办理增值税专用发票领购证件时，除按普通发票的有关规定提供证明和资料外，还必须提供加盖"增值税一般纳税人"确认专章的税务登记证(第四十条)；增值税专用发票应当使用防伪税控系统开具(第四十一条)；国家对增值税专用发票实行最高开票限额许可制度(第四十二条)；增值税一般纳税人不能准确核算增值税的销项税额、进项税额和应纳税额的，或者不能提供有关纳税资料以及未按照规定使用和保管防伪税控系统专用设备的，税务机关应当停止向其发售增值税专用发票(第四十三条)；购买方未提供其增值税一般纳税人资格证明，或者所销售的为免税的或者不准抵扣税款的货物或者劳务的，不得开具增值税专用发票(第四十四条)；增值税专用发票应当按照规定的期限到税务机关认证，经认证相符后方可作为抵扣税款凭证；如认证不符、密文有误，或属于虚开发票的以及其他未按照规定开具发票的，不得作为抵扣税款凭证(第四十五条)。

　　(四)进一步规范发票管理行政许可制度。现行办法设定了两项行政许可(印制普通发票许可、印制发票防伪专用品许可)，但没有明确设定的条件等重要内容；其他有关发票管理方面的行政许可是在规范性文件中设定的。《中华人民共和国行政许可法》生效以后，这些由规范性文件设定的许可是通过《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院第412号令)予以临时保留的。为了与《中华人民共和国行政许可法》的有关规定相衔接，进一步规范发票管理方面的行政许可，征求意见稿将国务院第412号令保留的许可项目上升为行政法规设定的许可，同时补充了有关许可的设定条件。经过调整、补充，征求意见稿设定了五项行政许可，包括：发票印制许可(第七条)、发票防伪专用品生产许可(第十条)、自用发票的印制和使用许可(第十七条)、税控装置生产许可(第二十九条)、增值税专用发票最高开票限额许可(第四十二条)。