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乡镇机构也许不只是“生之者寡，食之者众”那么简单；在旧的资源分配模式之下，乡镇政府再“瘦”，也很难成为服务型政府
“生之者寡，食之者众。”税费改革以来，这句古语被一再提及，这是针对乡镇政府机构近乎极端的批评，有人甚至主张将后者裁撤，这样的声音一度非常响亮。
但目前，这样的声音显得微弱了，甚至“三农问题”本身已不再是公众关注焦点，已让位于股票、楼市、CPI、宏观调控、人民币汇率等。
之所以如此，一定程度上是因为取消农业税后，乡镇机构与农民的矛盾得到极大舒缓，人们的注意力发生转移。但暂时的平静并不能掩盖困扰农村繁荣的结构性难题：乡镇政府服务农村发展的能力还不能适应农村渴望复兴的需要。
中国乡镇政府机构何去何从？2006年9月，温家宝总理在一次会议上强调，目前“应以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题”。
“不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革”。无疑，这意味着，中国乡镇政府将被重新塑造，与农业税取消时的轰轰烈烈相比，目前的变革显得分外平静。
在操作层面，上述目标离我们还有多远？2007年8月，南方周末记者对一两年前完成机构精简的一些乡镇进行了探访，或许能给读者提供答案。
不同的改革方向
同样是镇党委书记兼镇长，刘金胜(化名)和谢兴长一年来的感受大不相同。
谢兴长身在浙江，他所在的绍兴县钱清镇，今年成功地成为全省114个“中心镇”之一，加入到“强镇扩权”行列。
“依法下放，能放就放”——在浙江，省里的文件如此表述。“中心镇”越来越具实质意义。
根据省府4月下发的文件，乡镇进行合并，在全省形成了一百多个“中心镇”，新的“中心镇”的权限得以扩张，涉及到财政、规费、土地、投资项目核准等10个方面。
如完善中心镇财政体制，加大对中心镇的投入、用地支持力度，扩大中心镇经济社会管理权限，深化投资体制改革，推进户籍制度改革，集体非农建设用地使用制度改革等等。所有这些，原本都是县里说了算的。
同样是党委书记、镇长一肩挑的刘金胜，身在中部某农业大省。他所在的镇，在2005年该省的乡镇撤并减员中，由两个乡镇合并而成，和谢兴长一样，他也是“胜利者”。
当年该省撤乡并镇的改革轰轰烈烈，裁撤乡镇，该省乡镇机构改革领导小组办公室不断公布乡镇裁撤的数量，以及分流的机构超编人数。
对合并前的两个一把手而言，并镇意味着“多选一”，但对来自中部省份的刘金胜来说，“胜利”也许只是暂时的，烦恼几乎与管辖权同步增长。因为招商引资和信访稳定，依然是悬在他头顶的两把利剑，松懈不得。
2006年，这个镇的招商引资指标是6000万元，而全县去年的财政收入只有7000万元。当刘金胜听到任何与招商项目有关的信息时，就会下意识地表露出兴趣。
“乡镇综合改革的目标是转变职能，提供社会管理和公共服务。”刘对中央精神烂熟于胸，但县里考核他的关键项目是招商引资、信访稳定、财政收入和计划生育。
在该省，缩减人员还没有自然而然地带来职能转变。华中科技大学中国乡村治理研究中心的吴毅教授认为：“一个‘分’字，一个‘减’字并不能包治百病。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希提出：警惕乡镇机构改革陷入“惯性思维下的误区”。
2005年，研究者党国英撰文《撤销乡镇政府，并非改革目标》，他认为：“如果体制不合适，人再少，也是冗员；如果体制合适，多一些人也未必就是冗员。”
“生之者寡，食之者众”的简单讨伐，并不足以概括现实的复杂。
“块”弱“条”强
让刘金胜烦恼的，不仅是招商引资的艰难和作为信访“救火队长”的无奈。一位乡镇干部说：“三两年以前，乡镇政府突然就成了过街老鼠。”
除去直接裁撤乡镇机构、精简人员，在该省，包括全国很多地区，乡镇机构都经历了“弱势化”的过程。
2003年前后，刘金胜所在的镇的司法所、派出所实现完全“垂直”，接着是乡财政由县里管、收支两条线，财权和事权分离；到2005年，土管所由县国土局“垂直”领导，这意味着另一项重要权限——宅基地的审批，不再归属乡镇。
计划生育工作也直接归上一级计生部门领导，只在乡镇领导下保留“计生专业队”，征收罚款也实行“收支两条线”。一位改制后的社会事务办公室副主任说：“(计划生育专业队)平时和其他人基本没啥牵连，他们有什么事也会去找县计生委。”
谈及此，刘金胜又有苦衷：“现在计划生育罚款实行收支两条线，但每年返还下来的，计生专业队自己开支都不够。”言外之意是，怎么会有钱交给镇里。
最后，乡镇机构设置明确调整为“三办一中心”——党政综合、经济发展、社会事务三个办公室，一个服务中心。
至此，几乎所有“有钱可收”的环节都被“垂直”或是“县管”。在一定程度上，乡镇财权与事权分离，实际职能已经悄然发生了置换，功能迅速弱化——由乡村社会原有管理权限的掌控者，渐渐变成县级行政机构的协同操作者、配合者。这是和浙江模式不同的方向。
在该省中部某县的一个村庄里，南方周末记者遇到了一位副乡长。过去半年里，上级两次要来检查综合扶贫工作，每次他都提前两天下去布置，但两次都未能最终成行。现在，检查的消息再一次来了。
村道上，他的摩托车不时足堂过泥水，他对村支部书记说：“今晚8点以前我要不来电话，就照今天商量的抓紧准备。”
如果领导对检查结果满意，就可能有后续的项目资金注入。而承接项目的却是县发改委。这位副乡长解释道：“征地，修路，绿化……遇到难啃的硬骨头，一般是乡镇干部上，而项目一般不由我们来拿。”
对“吃饭财政”的县乡政府来说，“项目”太急需了，县级各委局，逐渐成为承接“项目”的主体。乡镇在基层行政中的相对弱化，已经是现实。正像一位县里的干部所说的： “块块弱了，条条就胜出了。哪会有空在那儿的道理？”
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