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天津市人民政府副秘书长、办公厅主任柴中达
提要：党的十七大明确提出“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”。加快行政管理体制改革，建设服务型政府是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是我国政府改革与建设所面临的重要任务。胡锦涛总书记强调指出，“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。”我们要按照胡锦涛总书记的要求，坚定不移地把行政管理体制和机构改革推向前进，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，着力建设服务型政府，为改革开放和社会主义现代化建设提供重要的体制机制保障。
党的十七大提出深化行政管理体制改革的任务，强调“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系。”立足我国改革开放和社会主义现代化的新形势新任务，统筹兼顾、突出重点、积极稳妥、分步实施，加快推进行政管理体制改革，以形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府为目标，是全面贯彻落实科学发展观和建设和谐社会的迫切需要。实践证明，加快行政管理体制改革对于服务型政府建设具有十分重要的意义。
1我国行政管理体制改革的进程
我国改革开放伟大历程很快就要迎来第30个年头。作为改革开放的重要内容——行政管理体制改革，从1982年开始经历了五次大的改革：即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年的改革。每次改革所处的环境不同，所面临的问题也有很大差异，但在解决当时面临的问题方面无疑发挥了重要作用。进一步推进了政企分开、行政审批制度创新、政府机构改革、科学民主决策机制建设及国有经济布局和结构战略调整、依法行政和法制建设等一系列改革。从总体上看，行政管理体制改革取得了重要进展，政府管理的职能与方式等都发生了重大转变。
(一)推动政府机构改革，促进政府转变职能
改革开放以来，政府机构第一次改革是1982年改革。这次改革使国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为3万人。第二次是1988年改革。这次改革将国务院部委从45个精简为41个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2%，并首次提出政府职能转变的任务。第三次是1993年改革。这次改革提出了建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，实现“政企分开”，转变政府职能，把行政管理的职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。第四次是1998年改革。这次改革不仅从总体上提出要建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制，而且要求将政府职能转到宏观调控、社会管理、公共服务方面来。第五次是2003年改革。这次改革进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。
(二)强化依法行政要求，加强依法行政的法律和制度建设
在推进政府机构改革和职能转变的进程中，根据党中央、国务院提出的依法治国、建设社会主义法治国家的方略和目标任务，以及对各级行政管理机关不断强化依法行政的要求。为此，大力加强了落实依法行政要求的法律制度建设。上世纪90年代，中华人民共和国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》相继制定并颁布施行，对监督国家行政机关依法行使职权，规范各级政府的行政行为，保障公民、法人的合法权利，发挥了重要作用。2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施，这是世界上第一部以单行法形式颁布的《行政许可法》，对中国各级政府落实依法行政要求，推进行政审批制度改革，进一步繁荣发展市场经济，产生了强有力的促进作用。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式颁布施行，替代了已实行长达12年之久的《国家公务员暂行条例》，这对于建设符合中国国情、具有中国特色的公务员制度，提高公务员队伍的工作素质和各级政府的工作效能，具有十分重要的现实和长远意义。
1999年11月和2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》，这两个规范性文件对于全面推进依法行政，建设法治政府，具有较强的指导作用。2005年3月，经十届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，为中国行政管理体制改革贯彻党的十六大以来中央提出的“以人为本、经济社会全面协调可持续发展的科学发展观”，进一步明确了今后的工作重点和努力方向。
(三)改革和完善政府决策机制，推进行政管理方式创新
1、建立健全群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。各级政府对涉及经济社会发展全局、重大项目安排和大额资金使用等重大决策，必须以深入扎实的调查研究为基础，广泛听取各方面意见，由领导班子集体讨论决定，坚决杜绝决策的盲目性、随意性和领导者个人独断专行。对与群众切身利益密切相关的重大决策事项，要实行社会公示和听证，广泛听取群众意见。对专业性、技术性较强的重大事项，还必须进行专家论证、技术咨询、决策评估。
2、推行政务公开。继1998年6月中央决定在农村普遍实行村务公开和民主管理制度，2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，2005年3月又发布了《关于进一步推行政务公开的意见》，把政务公开的范围和程度提高到新的水平。公开的原则是：除涉及国家机密、依法受保护的商业秘密和个人隐私，其他行政事项能公开的一律向社会公开。公开的重点是：政府工作中容易产生不正之风、滋生腐败的环节和事项；与群众利益直接相关的公共部门要全面推行办事公开制度，向群众公开服务承诺，学校、医院等单位必须公开收费项目和收费标准，接受群众的监督。
3、改革行政审批制度。自《中华人民共和国行政许可法》和国务院批转的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》颁布实施以来，仅国务院清理和取消的各部门行政审批事项就达1800项。各省、自治区和直辖市也都大力推进行政审批制度改革，对省级政府部门的审批项目进行了清理和大幅度削减，一些地方已经着手进行第二轮和第三轮行政审批制度改革。行政审批制度改革还伴随着审批程序和方式的变革与创新，许多部门和地方都建立了行政审批中心，推行行政许可集中办理制度，通过一站式、窗口式办公、网上审批等形式，规范了行政审批程序，减少了行政审批环节，提高了行政审批工作的透明度和审批工作效率。
4、推动电子政务建设。实施政府上网工程建设、推进电子政务，是近年来各级政府管理方式变革的重要内容之一。1999年1月，由中国电信和国家经贸委经济信息中心联合40多个部门共同倡议发起的“政府上网工程”正式启动。截至目前，国务院办公厅、国家各部委和绝大多数地方政府(省、地、县)拥有了门户网站，有力地促进了政务公开和信息公开。
总之，改革开放以来，我国的行政管理体制改革取得了多方面进展，成效是显著的。这是我国在对外开放和发展社会主义市场经济的条件下，保持经济快速增长、社会安定和谐、国家综合实力不断增强、人民总体生活水平不断提高的一个不可缺少的重要因素。
2深化行政管理体制改革的必要性和紧迫性
我国经济社会发展已进入了一个新的历史时期，以科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想为指导，全国人民正朝着新的目标迈进。在2010年，要在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上实现人均国内生产总值比2000年翻一番；到2020年，要建立起惠及十几亿人口的高水平的小康社会，实现经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、民生更加殷实。要在新的历史起点上继续推进社会主义现代化建设，实现预期目标，说到底要靠深化改革，而加快行政管理体制改革则是全面深化改革的关键。只有不断深化行政管理体制改革，才能构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，更好地贯彻落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展。
第一，从经济发展看，我国经济发展中长期存在增长方式粗放和经济结构不合理，从根本上说也是由于行政管理体制改革滞后造成的。自1978年以来，我国经济保持了持续高速发展的势头，年均GDP增长达到9.4%，但城乡区域发展不平衡、经济结构不合理、经济增长方式粗放、资源环境问题突出等深层次矛盾始终伴随着这一过程，这与政府机构设置不合理、政府间管理职责不清晰、公共财政体系不健全密切相关。因此，加快推进行政管理体制改革，是解决我国经济发展中突出问题的治本之策。
第二，从社会发展看，不科学的政绩考核体系必然促使地方政府单纯追求GDP增长，一味追求“形象工程”、“政绩工程”，忽视社会事业发展，弱化公共服务职能，导致一些重大民生问题长期得不到解决。投资盲目扩张、重复建设蔓延、地区封锁严重、农民收入增长缓慢等突出矛盾和问题，与各级政府事权划分不清、财权不匹配和不完善的行政人员选拔任用制度、不科学的政绩考核体系等紧密相连，直接影响国民经济持续快速协调健康发展与社会和谐进步。因此，着力推进行政管理体制改革，是解决错综复杂社会矛盾的重要条件。
第三，从市场经济体制的基本框架看，行政管理体制改革相应的滞后于企业制度和市场机制的创新，成为制约社会主义市场经济体制完善的主要矛盾。要形成规范的现代企业制度，就必须通过有效方式割断或阻隔政府与企业间的行政关系和资产纽带，切实解决政企不分、政资不分、政事不分的问题；要形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，就必须打破行政性垄断与行政主导的地区封锁；要形成灵敏有效的宏观调控体系，就必须进一步规范政府职责、优化政府组织机构、创新行政管理方式；要形成完善的社会保障制度，就必须进一步理顺各级政府的事权关系、建立健全公共财政体系；要形成严密的市场法律体系，就必须依靠制度建设严格约束行政权力，推行依法行政。要推动经济体制改革的全面深化，必须把行政管理体制改革放到突出重要的位置。因此，着力推进行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。
第四，从对外开放看，要在更加开放的条件下管理经济社会事务，迫切要求政府管理的内容、方式及相关制度与国际接轨。目前，经济全球化进程不断加快，世界科技迅猛发展，以及我国加入世界贸易组织等，都为我国广泛参与国际合作和竞争提供了更好的机遇。经过多年努力，我国全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，外商直接投资规模已达到相当水平，改善利用外资的质量、提高对外开放的水平和争取国际经济交往活动的主动性、切实维护国家经济安全，就迫切要求加快推进行政管理体制改革，统筹好国内发展和对外开放，增强在不断扩大开放条件下促进发展的能力。因此，着力推进行政管理体制改革，是提高对外开放水平的基本保障。
第五，推进行政管理体制改革是构建社会主义和谐社会的必然要求。各级政府拥有人民赋予的权力，掌握着大量公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位，在构建社会主义和谐社会进程中承担着重要职责。随着工业化、城镇化、现代化进程的加快，我国经济社会发展呈现一系列新的鲜明特征，深层次的矛盾逐步显现，社会事业发展明显滞后，社会体制和政策不完善，社会管理水平不高，公共产品供给短缺和公共服务能力不强，已经是一个相当普遍和十分突出的问题。新形势、新任务更加要求只有以科学的发展观为指导推进行政管理体制改革，注重发展社会事业和解决民生问题，为经济发展和人民群众生产生活创造良好的环境和条件，使全体人民共享改革发展成果，才能促进社会公平正义，增强社会创造活力，保持社会安定有序，有效推动社会主义和谐社会建设。
3深化推进行政管理体制改革的核心内容
党的十六大以来，党中央高度重视行政管理体制改革，把建立健全有利于经济社会协调发展的行政管理体制，作为当前改革的一个重点。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。在十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”中共中央政治局2月23日进行第四次集体学习时，胡锦涛总书记强调指出：“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”服务型政府的内涵十分丰富，总的要求是从人民群众的利益出发，把全心全意为人民服务作为各级政府的神圣职责和行为准则；以解决民生问题为着眼点，在发展经济的基础上不断提高人民的物质文化水平，为人民提供更多更好的公共产品和服务；大力发展社会事业，加强和改进社会管理，维护社会公正，保持社会安定有序，推动和谐社会建设；寓管理于服务之中，使政府管理体制和机制适应全面建设小康社会的总目标。服务型政府的提出，体现人民政府的性质和宗旨，体现了新阶段政府职能转变的正确方向，体现了建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制的根本要求。
第一，建立服务型政府。以科学发展观为指导，深化推进行政管理体制改革，必须进一步明确服务理念，牢固树立以人为本的理念，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要始终坚持把提供优质高效的公共服务，不断提高人民群众的物质生活水平和精神生活水平，作为政府工作的出发点和落脚点。按照建设服务型政府的要求，要在“服务”上下功夫，切实转变政府职能，认真履行政府职责，努力促进经济社会协调发展。一是完善统一、开放、竞争、有序的市场环境。二是维护公平公正的社会环境。三是建立规范统一的法治环境。四是营造人与自然和谐相处的生态环境。
第二，推进政府部门体制和机制改革。深化推进行政管理体制改革，必须把推进政府部门体制和机制的改革作为重点，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。要推进政府机构改革、中央与地方关系改革和事业单位改革，进一步减少和规范行政许可和行政审批，重点推进投资审批制度改革，完善政府投资项目的决策机制、公示制度、招投标制度、项目代建制度和决策责任追究制度。要进一步完善公共财政、公共卫生、公共教育、公共文化等政府管理体制，从体制和机制上保证把政府财力、物力等公共资源更多地向社会发展领域倾斜，加快教育、卫生、科技、文化等社会事业特别是农村社会事业的发展。要进一步完善社会管理体制，建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制和应急管理机制等。
第三，推进政府行为和方式的创新。以科学发展观为指导，加快推进政府管理机制改革，必须大力推进政府治理和方式方法的创新，寓管理于服务之中。要全面推进政务公开，并使之成为各级政府施政的一项基本制度。要建立健全政府科学民主决策和重大公共事务公示、听证等制度，提高政府运作的透明度，保障公民对公共事务管理的知情权、参与权和监督权。要加快电子政务建设，优化各级政府和部门的运作方式与工作流程，扩大网上服务领域和网上办公项目，为公众提供方便、快捷、高效和网上服务，提高行政效能。要完善政府服务机构体系，为社会提供方便快捷的公共服务。
第四，加强公务员队伍建设。以科学发展观为指导，推进行政管理体制改革，建设高素质的公务员队伍至关重要。要认真贯彻实施《公务员法》，制定和实行公务员行为规范，使公务员成为遵守社会公德和践行职业操守的模范。以法规或规章形式完善行政过错责任追究等制度，严格执行各项政务纪律和廉政规定，增强服务观念，强化责任意识，建立一支廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍。
4深化行政管理体制改革的有效措施
坚持经济社会全面、协调、可持续发展的科学发展观是行政管理体制改革的根本要求。行政管理体制改革必须以科学发展观为统领，在抓好经济建设的同时，以实现公共利益的和谐为价值取向，转变职能，提高效率，理顺政府与社会关系，强化政府的社会管理、公共服务职能，推进政府运行机制的创新，实现决策机制的科学化、民主化，努力建设服务型政府。
第一，加快政府职能转变，提高行政执行能力和行政效率。要按照《行政许可法》等相关法律、法规的要求，进一步转变政府职能，推进政事分开、政社分开、政企分开和政资分开，推进政府公共事务的社会化和市场化改革；按照决策、执行、监督相协调的原则，优化政府机构配置，理顺政府部门之间的职能分工，解决职能交叉重叠、责任不清和事权分离等问题；进一步大力改革创新行政审批制度，进一步减少审批事项，规范行政许可行为，实现行政许可设定的法定化和实施的标准化；推进行政管理工作方式的改革创新，提高政务信息化水平，创新与企业、公众沟通机制，加强政府部门与企业、公众的交流和沟通。
第二，改革行政决策机制，提高行政决策水平。要依照法律规定和职能定位，建立健全公众参与、专家咨询论证和行政机关决定相结合的行政决策机制，使行政决策严格遵循必要性、可行性和合法性原则。重大决策必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，以专家或研究、咨询机构的论证评估为前置程序，同时要规范专家咨询论证活动，保证专家咨询论证的独立性和中立性。要按照“谁决策、谁负责”的原则，实现决策权力和责任的统一，建立行政决策的评价问责制度和效能监察机制，凡违反法定程序，超越法定权限，损害国家、集体利益或公民合法权益，或造成社会不稳定的，要追究决策人的责任。
第三，严格依法行政，建设法治政府。要加强政府立法的科学性、系统性和规范性，防止和避免立法中的部门利益倾向，提高公众对地方法规制定、修订和废止的参与度。需要通过改革创新切实落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》。要求做到：一是各级政府都要制定具体实施方案和时间进度表，并予以公开，以便于考核和监督。二是依法行政也要实行绩效管理和评估，事先制定标准和奖励措施，达标的应予以奖励，形成激励机制。三是可否考虑建立独立于各个部门的行政诉讼制度，由不具有部门利益的行政司法仲裁机构或复议机构，来审理大量的行政诉讼案件，增强程序公正。
第四，健全政府决策机制和监督机制。建立科学民主的政府决策机制，应进一步完善重大决策的社会参与制度、专家咨询论证制度，政府听证制度、纠错制度。要强化行政监督机制，更加注重整体性设计，惩防并举，使政府内外监督相互支撑、相互衔接、形成合力。要利用现代信息技术，建立科学决策体系和网络监督体系。
第五，推行政府绩效评估问责制。胡锦涛总书记明确指出：“推进政绩评估行政问责制。要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为。”我们逐步建立符合实际的绩效评估指标体系，实行以结果为导向的目标绩效管理，如预算绩效管理，公共服务绩效管理，改进评估方法，实行内部评估与外部评估相结合，评估结果与奖惩挂钩。绩效评估指标体系的设计应体现以下原则：一要落实科学发展观和正确政绩观的要求，在指标体系的设计要把握经济社会发展和环境建设指标之间、显性绩效与潜在绩效之间，以及当前与未来之间的平衡；二要体现政府职能转变的要求，即指标体系要体现政府该做的事，政府越位、错位的职能不能纳入指标体系；三要借鉴参考当代各国绩效管理的成熟经验和技术。四要从实际出发，不同部门、不同地区的指标设计要有所区别，逐步推行。建立健全行政问责制，明确行政问责的具体内容、形式和程序，实行过错责任追究制度，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。
综上所述，深化行政管理体制改革，推进服务型政府建设，是认真贯彻科学发展观的迫切要求，是构建社会主义和谐社会的重要举措，是党和国家在新形势下，站在全局高度提出的重要的战略目标和任务。我们要坚持与时俱进，以科学发展观为指导，进一步解放思想，创新理论，加快推进行政管理机制改革，切实有效地履行好政府的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能。要坚持科学决策，民主决策，努力改进作风，大力提高行政效率，降低行政成本，努力构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁有效的服务型政府。
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