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三、实施综合减灾战略，加强巨灾风险防范体系建设
党的十七大提出，要完善突发事件应急管理机制，强化防灾减灾工作，加强应对气候变化能力建设。面对国际减轻灾害风险战略与行动的新趋向，着眼全球变暖造成的巨灾风险发生的可能性增加，加快建立巨灾风险防范体系、全面提高国家和全社会的抗风险能力已迫在眉睫。
1.制定综合减灾战略和减灾规划
加快完成减灾战略的转变。首先，在已有的部门或行业减灾工作基础上，形成中央和地方各级政府的综合减灾体系，整合减灾资源，防范各类灾害，做好灾害发展各个阶段的减灾工作。其次，全面构建灾害风险的转移机制，大力倡导开展灾害保险、再保险，利用各种金融手段，提高巨灾风险的转移能力。第三，加强社区和区域综合减灾工作，在国家综合减灾框架下，高度关注高风险地区的综合减灾工作，全面提高高风险地区巨灾风险综合防范能力。第四，在突出应急能力建设的同时，高度关注备灾能力和灾后恢复与重建能力的提高，使减灾与区域可持续发展相结合，协调发展与减灾间的矛盾，全面提高包括政府、企业、社会与公众的减灾能力。
全面实施各项综合减灾规划。全面实施国家“十一五”综合减灾规划、国家突发公共事件应急体系建设规划；实施大型企业综合风险防范工程；在涉及减灾的各个行业和部门全面实施减灾专项工程规划的基础上，选择大都市连片区、重要农业生产基地、重要基础工业生产基地，制定和实施巨灾风险防范规划。
2.建设综合巨灾风险防范体系
建立国家综合巨灾风险金融防范体系。借鉴国外成熟经验和做法，在政府特殊财政和税务政策的支持下，建立巨灾分担的补偿机制。与发达国家相比，我国在此方面的财政与金融补偿政策明显滞后，目前国家仅在农业上作了试点，其他领域基本上还是空白。要加快研究政府支持下的巨灾分担补偿机制，组建国家巨灾风险金融管理协调机构，设计和出台符合中国国情的巨灾保险制度，建立巨灾风险准备金制度，总结农业巨灾保险试点经验，全面推进政策性农业保险工作。
建立区域巨灾风险防范体系。制定全国综合灾害风险防范区划，整合政府、企业和社区减灾资源，形成集发展、减灾与风险转移为一体的巨灾风险防范模式。首先，建设国家综合灾害风险防范信息共享体系，整合各行业和部门有关灾害风险信息系统，为政府、企业、社会和公民提供有效的灾害风险信息。其次，建设国家综合风险防范技术服务平台体系，充分利用各种灾害风险管理的中介机构，形成对各种灾害风险识别、评估、模拟与沟通的标准体系，通过国家科技支撑计划，全面推进区域和行业巨灾综合风险防范技术支撑体系的建立。
大力创新国家巨灾风险管理制度。首先，在进一步强化国家减灾委员会的综合协调职能的基础上，建立健全地方各级综合减轻灾害风险的协调机构，完善条块结合、以块为主的综合减轻灾害管理体制。第二，强化以防为主，防、抗、救相结合的综合减轻灾害风险的运行机制，即统筹灾害风险监测、预警、应急保障、救助储备、科技支撑、人才培养、知识普及和巨灾风险转移等运行管理，形成总体规划、资源优化、各负其责、系统联动的运行机制。第三，加快推进综合减轻灾害风险法制的调研和起草，加强对已有减轻灾害风险法律的修订，为全面提高综合减轻灾害风险、防范巨灾风险能力，提供坚实的政策法规保障。第四，加强国内与国际减灾工作的协调，促进综合减灾、防范巨灾风险国际合作，全面提升国家减灾外交的能力。
3.加强应对巨灾的能力建设
加强应对巨灾的机构建设。美国的联邦紧急救援署、日本的防灾担当大臣及组织、俄罗斯及中亚各国的紧急救援部等，都属于较为强势的机构，而我国的国家减灾委员会则缺乏强有力的实体性组织依托。国务院为应对此次巨灾组织了一个临时机构，但这只是一种临时举措，考虑到今后由极端气候事件引发灾害的次数将上升，国家决策层应考虑设置一个相对稳定的、高层次的组织架构，实行特殊的编制和特殊的领导与组织结构，使其真正有能力处置巨灾。
加大应对巨灾的资源储备。在国家已建立救灾物资储备库的基础上，各级政府应加强备灾能力的建设，特别是应对巨灾的物资和装备。为此，建议中央和地方完善应对巨灾的资源储备系统和应急生产系统，包括应急救助的物品、抢险抗灾中的物资与装备，如这次雪灾中急需的铲雪车等装备，同时还要储备应急生产能力，即马上能生产所需的应急物资，如水厂、医院、工厂等重要单位备用的小型发电机。各个单位都要具备应急状态下的生产和运转能力。
促进应对巨灾的科技进步，加强应对巨灾的国际合作。国外这方面有很好的经验值得我们学习，如加拿大、美国等对雪灾都有一套有效的应对方案。应结合国情积极借鉴国外的先进经验，完善我国巨灾应对的政策体系、技术体系、社会动员体系等。我们用盐融冰化雪的做法是值得商榷的，西方很多发达国家清除积雪是不洒盐的，要加强应对巨灾的科学研究和技术开发。
加强对巨灾的深入研究，完善巨灾应急预案。由于巨灾发生的频率较低，因而缺乏更多的案例进行深入研究。为此，要广泛收集国内外巨灾及其应对的案例，通过深入的对比分析，掌握其形成的机制和影响过程。此外，要深入分析以往应对巨灾的经验教训，全面评估已经启动的各种应急预案，充分吸收国内外对巨灾的研究成果，科学制定巨灾防范的对策和巨灾应急预案。(文/史培军 国家减灾委员会专家委员会副主任，北京师范大学常务副校长)
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