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写在《预算法》修订草案审议之际
各国的国库体制各不相同，但所有国家的国库体制都在公共财政管理中发挥着广泛的作用，并与政府预算体制一道构成公共财政管理框架的基石。概括起来，现代国库体制的核心功能集中于两个相互关联但界限分明的领域：预算执行控制和政府现金管理。在中国，这些功能由以前的央行单家行使，变为目前财政国库与央行国库共同行使。这种“双重国库”模式始于2001年推动的国库体制模式改革。自此，“财政国库”在不经意间大有取代“央行国库”之势，而实务上财政国库的大举扩张(尤其在政府现金与银行账户管理方面)更使央行国库的业务空间被深度压缩。
近期全国人大常委会审议的《预算法》修订草案修改了“国库经理制”的法定条款，再次引发对经理制(主张央行国库受政府领导、对政府负责)与代理制(主张央行国库受财政部门领导、对财政部门负责)之争的关注与解读。本文将说明为什么中国需坚守国库经理制。
代理制缺乏法理基础
现行《宪法》确立了中国特色的公共部门问责制框架：全国人大系国家的最高权力机关，行政部门由其产生并对其负责。隐含的逻辑是：人大与政府构成完整的委托代理关系。2000年开始实施的部门预算，从预算制度上确立了政府对人大负责的双轨模式：政府整体对人大负责以及政府所属行政部门对人大负责。据此，“国库库款的支配权属于财政部门”(《预算法》修订草案第54条)明显不能成立。从《宪法》法理上看，国库库款的支配权只应归属国家的最高权力机关——全国人大。财政部门只是执行者，不能享有支配公款(纳税人的钱)这种理应归属立法机关的权力。
与财政部门一样，央行国库需对政府整体和人大负责。首先，《中国人民银行法》确立了央行作为“政府的银行”(以及货币发行银行和银行的银行)的地位。既然如此，央行向政府负责——逻辑前提是委托代理关系能够在政府与央行间成立应被认为具有坚实的法理基础。其次，央行“国库业务”中的核心部分——政府现金与银行账户管理与人大的预算授权和预算监督(现代社会中立法机关最重大的权力)紧密相连。因此，央行就其国库业务一并向立法机关负责不仅是必要的，而且是必须的。
至此可以推断：在公共财政与财务管理领域，《宪法》以及相关法律与法规赋予了财政部门与央行以“平等责任主体”的地位：两者的责任既指向人大也指向政府整体。这同时也意味着：作为平等的责任主体，“央行(国库)向财政部门负责”在法理上无法成立。
