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转变发展方式，必须把节能减排作为重要抓手，落实“十一五”规划《纲要》提出的单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标，加快建设资源节约型、环境友好型社会。这既是当前的迫切任务，也是长远的战略需要。
一、充分认识节能减排的重要性和紧迫性
第一，节能减排是解决我国能源问题的根本途径。我国人口众多，能源资源相对不足，人均拥有量远低于世界平均水平，国际公认的工业化过程中不可缺少的45种矿产资源，我国人均占有量不到世界平均水平的一半；石油、天然气的人均剩余探明可采储量只有世界平均水平的7.7%和7.1%；即使是储量相对丰富的煤炭资源，按可供开采的资源量计算，人均占有量也只有世界平均水平的63%。目前我国又处于工业化、城镇化加快发展的重要阶段，能源资源的消耗强度高，消费规模不断扩大，能源供需矛盾越来越突出。今后，随着经济规模进一步扩大，能源需求还会持续较快增加。能源需求的快速增长对能源资源的可供量、承载能力，以及国家能源安全提出严峻挑战。缓解能源瓶颈制约，千方百计增加供给固然重要，但根本出路是坚持开发与节约并举、节能优先的方针，大力推进节能降耗，提高能源利用效率，发展替代能源和可再生能源。
第二，节能减排是减轻环境污染的治本之策。我国是少数以煤为主要能源的国家，也是世界上最大的煤炭消费国，煤烟型污染已相当严重。随着机动车的快速增长，大城市大气污染已由煤烟型污染向煤烟、机动车尾气混合型污染发展。2006年，我国二氧化硫排放量为2589万吨，化学需氧量排放量为1428万吨，大大超过环境容量。工业固体废物产生量达15.2亿吨，是1995年的2倍。酸雨面积已占国土面积的30%，70%的江河水系受到污染，1/5的城市空气污染严重。水、大气、固体废物污染的大量产生，同粗放型经济增长方式存在内在联系，能源资源高消耗必然带来环境高污染，经济发展面临巨大的环境压力。因此，大力推进节能减排，积极发展循环经济，加快建设资源节约型、环境友好型社会，是解决经济发展与环境保护之间矛盾的治本之策。同时，这也是应对全球气候变化的迫切需要，是我们应该承担的责任。
第三，节能减排是实现经济又好又快发展的一项紧迫任务。坚持“好”字当头，好中求快，重在结构、质量、效益优化，使较快的增长速度长期保持下去。这两年来节能减排工作取得了积极进展，为促进经济又好又快发展发挥了积极作用，但是形势仍然十分严峻。主要是经济增长速度偏快，特别是高耗能、高排放行业增长过快。去年1—11月份，规模以上工业增加值中，重工业增加值同比增长19.5%，增速比轻工业快3.5个百分点。钢铁、有色、电力、石油石化、建材、化工等六大高耗能行业增加值增长19.0%，增幅同比加快1.9个百分点，产业结构重型化的格局没有改变，虽然通过加大技术进步和强化管理使能源直接利用效率大幅度提高，但形成的节能量被结构重型化所抵消。从目前进展看，“十一五”后三年单位GDP能耗年均降幅需达到5%以上，才能实现五年降低20%左右的目标；主要污染物减少10%的五年目标基本落在后三年完成，压力相当大。如果这种趋势不能尽快扭转，不仅关系到节能减排约束性目标能否实现，关系到经济发展的良好势头能否继续保持下去，也必将对整个“十一五”时期的经济发展产生不利影响。
第四，节能减排是科学发展、社会和谐的本质要求。我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但也付出了巨大的能源资源和环境代价，一些地方过度开发、不计代价发展的恶果不断暴露，靠过度消耗资源和牺牲环境支撑经济增长，难以持久。科学发展观要求，经济增长要以尽量少的资源投入和环境代价实现尽可能大的产出，走出一条投入少、效益高、可持续的发展之路。和谐社会要求，正确处理人与自然、经济与社会之间的关系，把提高资源利用效率、加强环境保护放在突出位置，不断提高人民群众的生活水平和生活质量，让“人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活”。为此，要把节能减排作为经济结构是否优化、发展方式是否转变的重要标志，作为检验科学发展、社会和谐是否真正落实的衡量标准，切实做到节约发展、清洁发展、安全发展、可持续发展。
二、加快形成有利于节能减排的产业结构、增长方式、消费模式
胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。”从根本上说，就是要着力构建新的产业结构、增长方式、消费模式。
首先，要形成有利于节能减排的产业结构。能源消耗与经济结构密切相关。目前，在我国的三次产业结构中，经济增长过于依赖第二产业增长的拉动，低能耗的第三产业发展滞后、比重偏低。2006年，我国第三产业增加值占国内生产总值的比重不足40%(39.5%)，不仅低于发达国家，甚至低于与我国发展水平相近的国家。例如，美国为75.3%。与我发展水平相近的巴西和印度分别为75.1%和51.2%。从工业内部结构看，高能耗行业比重大，特别是高耗能的一般加工工业生产能力过剩，高技术含量、高附加值、低能耗的行业比重低。2005年，高技术产业增加值占工业增加值的比重只有10.3%。因此，解决节能减排问题，首先要大力调整和优化经济结构，使之朝着有利于节能减排的方向转变。在巩固农业、做强工业的同时，要逐步提高第三产业在国民经济中的比重。要大力发展高技术产业，特别要做大做强信息产业，加速经济社会信息化进程。加快用高新技术和先进适用技术改造传统产业，促进传统产业升级。推进企业重组，提高产业集中度和规模效益。大力发展集约化农业。调整能源消费结构，提高优质能源比重。根据资源条件和环境承载力，确定不同区域的发展方向和功能定位，优化区域产业布局。
其次，要形成有利于节能减排的增长方式。长期以来，由于我国资源利用方式粗放，由此导致的能源资源消耗高、环境污染问题十分突出，并成为经济可持续发展的制约因素。我国在资源节约、综合利用等方面的整体技术水平比较落后；在大型燃煤电厂烟气脱硫、垃圾资源化、生活污水和高浓度有机废水处理等重要领域的一些关键产品，尚缺乏自主知识产权的技术；面广量大的中小型锅炉、特别是城市供热用的小锅炉，能源利用效率低下。在城市和新农村建设过程中，建筑物的设计和使用寿命短的问题比较突出，一些建筑物十年就要推倒重建，浪费大量的能源和原材料。因此，要将节能减排作为我国转变生产方式的重要“门槛”，逐步形成有利于节能减排的增长方式，以尽可能小的资源环境代价实现我国的工业化、城市化和现代化，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。要加快实现“三个转变”：一是需求结构由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；二是产业结构由主要依靠第二产业向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；三是要素结构由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。逐步形成速度质量效益相协调、消费投资出口相协调、人口资源环境相协调，以及城乡之间和区域之间发展相协调的新格局。
再次，要形成有利于节能减排的消费模式。随着人民生活水平的提高，人均能源消费增加是可以预料的，也是不可避免的，但倡导科学、合理的消费，减少并避免浪费式消费，可以起到节能减排的作用。这两年，我们倡导将夏天的空调温度调高到26度，作用就很明显。因此，要在全社会形成崇尚节俭、合理消费、适度消费的理念，用节约资源的消费理念引导消费方式的变革，逐步形成文明、节约的行为模式。特别是在服务行业、公用设施、公务活动、住房、汽车及日常生活消费中，要大力倡导节约风尚，使节能、节水、节材、节粮、垃圾分类回收、减少一次性用品使用等变成每个公民的自觉行动，逐步形成与国情相适应的节约型消费模式。
三、采取综合措施打好节能减排攻坚战和持久战
实现节能减排目标，说到底就是要切实按照科学发展观的要求，更新发展理念，转变发展方式，尽快形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局，打好节能减排攻坚战、持久战。
1.强化责任考核。这是最有效的行政措施。要落实《节能减排统计、监测及考核实施方案和办法》，实行严格的问责制和“一票否决制”。每年5月底前完成对各省级人民政府节能减排工作进展情况和节能减排目标完成情况的综合评价考核工作，把节能减排目标完成情况作为检验经济发展成效的重要标准。将考核结果交干部工作主管部门，作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，并向社会公布，发挥社会和舆论的监督作用。督促各地区节能主管部门于每年3月底前完成对千家企业的综合评价报告，经审核汇总后向社会公告。结合评价考核，组织节能减排督察行动。
2.加快调整结构。这是节能减排的根本途径。据测算，如果我国第三产业增加值的比重提高一个百分点，第二产业中工业增加值比重相应地降低一个百分点，那么能源消费总量就可以减少约2500万吨标准煤，相当于万元GDP能耗降低约1个百分点。如果高技术产业增加值比重提高一个百分点，而冶金、建材、化工等高耗能行业比重相应地下降1个百分点，那么能源消费总量可减少2775万吨标准煤，相当于万元GDP能耗降低1.3个百分点。调整经济结构，当前，应主要从以下几方面着手。一是控制高耗能、高污染行业过快增长。二是依法淘汰高耗能、高污染行业的落后生产能力、工艺装置和技术设备。“十一五”时期，要关停小火电机组5000万千瓦，淘汰落后炼铁能力1亿吨、落后炼钢能力5500万吨。通过淘汰落后，五年实现节能1.18亿吨标准煤，减排二氧化硫240万吨。三是积极推进能源结构调整。大力发展可再生能源，稳步发展替代能源。四是促进服务业、高技术产业加快发展。到2010年，服务业增加值占国内生产总值的比重比2005年提高3个百分点，服务业从业人员占全社会从业人员的比重比2005年提高4个百分点。
3.推进科技进步。这是节能减排的关键所在。目前，我国通过技术进步促进节能减排的潜力非常大。比如我国工业用电的近70%是通过电动机消耗的，中小型三相异步电动机量大面广，被广泛应用于各行各业。目前我国达到国家节能评价标准的高效节能中小型三相异步电动机在市场中的份额只有1%，如果采取有效的激励措施加大推广力度，将市场份额提高到12%，就可形成年节电100亿度的能力。又比如节能灯，我国是全球第一大节能灯生产国，2006年产量达到24亿只，占世界总产量的80%以上，其中70%用于出口，如果把我国现有的普通白炽灯全部更换成节能灯，全国一年可节电600多亿度。像这样的例子还很多。因此，要发挥科技进步对节能减排的促进作用，关键是要做到“三个加快”：一是加快节能减排技术研发。二是加快节能减排技术产业化示范和推广。三是加快建立节能技术服务体系。
4.着力强化管理。这是节能减排的重要措施。有关资料显示，管理节能对全部节能的贡献率能够达到15%，是投入最少、见效最快的节能方式和途径。目前，无论是在生产领域，还是在消费领域，节能管理都是薄弱环节，跑冒滴漏现象非常严重。比如，不少人没有出门随手关灯的习惯，长明灯经常见；很多单位的计算机整晚开着不关；大马路、广场上，华灯高照，浪费严重。加强节能管理，重在形成长效机制。例如，我国燃煤工业锅炉的设计效率与国外相比，差距不大，但实际运行效率只有65%左右，比国际先进水平低15—20个百分点。通过完善管理和技术改造等措施，仅燃煤锅炉一个方面的节煤潜力就有7000万吨。因此，强化管理，落实责任，严格督查，建立起“目标明确、责任落实、奖惩分明、一级抓一级、一级考核一级”的节能减排管理体系和运行机制，就显得非常必要而迫切。
5.加强法制建设。这是节能减排的重要保障。现行节约能源法可操作性不强；发展循环经济特别是资源综合利用方面的法律法规尚未建立；许多耗能设备还没有能效标准。如，根据发达国家经验，建筑能耗在全社会终端总能耗中所占比例，将逐步提高到35%左右。我国单位建筑面积采暖能耗明显偏高，相当于气候条件相近的发达国家的2—3倍，要控制建筑耗能快速上升的趋势，必须加快立法，严格执行强制性建筑节能标准。又如，现有环境保护法律法规对违法行为处罚力度弱。我国《水污染防治法实施细则》规定，对造成水污染事故的单位，按照直接损失的20%计算罚款，但最高不超过20万元，这种处罚标准很难震慑和有效惩戒违法排污等行为。因此，强化法制建设需要着力做好三方面工作：一是健全法律法规，尽快把实践中、改革中形成的节能措施和有益经验上升为法律，完善并颁布实施节约能源法、循环经济法、水污染防治法、大气污染防治法等节能减排法律法规。加大处罚力度，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题。二是完善标准。要制定和完善主要工业耗能设备、家用电器、照明器具、机动车等能效标准，组织修订和完善主要耗能行业节能设计规范、建筑节能标准，加快制定建筑物制冷、采暖温度控制标准等，为节能减排执法监督、设立节能环保技术准入门槛提供依据。三是严格执法，严肃查处各类生态环境违法违规行为，形成依法节能减排的良好氛围。
6.完善政策机制。这是节能减排的内在动力。当前，重点是抓好价格、财税、金融等方面的改革，努力形成有利于节能减排的体制机制。价格改革方面，突出的是要积极推进资源性产品价格与环保收费改革，逐步使资源性产品价格真正反映资源的稀缺程度，环保收费标准达到能够补偿污染治理成本并使治污者合理盈利的水平，发挥价格杠杆抑制不合理资源消耗和污染排放的作用。财税体制改革方面，进一步加大财政建设性投资对节能环保的支持力度。各级政府在财政预算中都要安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设。健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制。抓紧制定节能、节水、资源综合利用和环保产品目录及相应税收优惠政策。实施鼓励节能环保型车船、节能省地环保型建筑和现有建筑节能改造的税收优惠政策。适时出台燃油税。研究开征环境税。金融改革方面，鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持，优先为符合条件的项目、循环经济项目提供直接融资服务。建立环保部门与金融部门间的环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。
7.动员全民参与。这是节能减排的群众基础。节能减排是事关全社会的大事，必须动员全社会参与。去年，中央17个部门在全国范围内组织开展了“节能减排全民行动”，包括家庭社区行动、青少年行动、企业行动、学校行动、军营行动、政府机构行动、科技行动、科普行动、媒体行动等九个专项行动，取得了很好的社会效果。今年要继续大张旗鼓地开展“节能减排全民行动”，结合奥运等重大活动，深入开展节能减排宣传，使节能减排的社会氛围更加浓厚，推动全社会逐步树立生态文明观念。（作者为国家发展和改革委员会副主任）
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