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集约节约用地创新土地管理模式
——滨海新区全面实施“十大改革”调查报告·【深化土地管理制度改革】
土地是民生之本、发展之基、财富之源，与土地极端重要性相伴的是土地的极端稀缺性，因此，坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；坚持统一规划、合理布局、促进区域、城乡、产业用地结构优化；坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建立资源节约型、环境友好型社会是中央对我国土地管理的根本要求。滨海新区虽然在港口和市区之间有很多荒地，具有土地的优势，潜力很大。但坚持统一规划、合理布局，优化用地结构，坚持当前与长远结合，提高土地的资产效益和保障能力，一直是滨海新区土地开发利用的根本遵循。从优化土地利用结构，改革土地管理方式，创新土地管理机制入手，形成集约节约用地的格局。
与成功进行管理体制改革同时，新区推出了土地管理制度改革，充分发挥土地资源、资产、资本的统合效益，推动开发建设，夯实筑堤行动的制度基础，实现新区土地的依法管理、节约集约利用，促进新区的可持续发展。
如果说打好开发开放攻坚战是滨海新区2270平方公里土地上的一篇大文章，那么正在深入推进的“十大战役”就是这篇大文章的谋篇布局之役，搭建间架结构之笔，它对于重构新区产业版图，优化新区空间布局，实现国家给新区的目标定位有着决定性的意义。打好“十大战役”，必须集中要素干大事。土地，正是新区需要集中统筹的诸多重要要素之一，依法管理、集约利用，在法规、制度和效益考量等一系列土地管理的制度设计上，滨海新区都为打好“十大战役”奠定了坚实的基础和科学的规范。
随着滨海新区开发开放的不断深入，“十大战役”向纵深推进，“启动器”变“吸附器”，大项目好项目纷至沓来，既立足当下，促进项目落地，又着眼未来，为可持续发展预留空间。滨海新区以攻坚战为纲，以“十大战役”为目的开发建设，走出了一条清晰的路径。而这条路径当中，土地管理制度改革是基石。这个制度的坐标参照，就是在努力成为深入贯彻落实科学发展观的排头兵的同时，成为依法管地用地、集约节约用地的排头兵。
“十二五”开局年，作为“十大改革”的重要组成部分之一，深化土地管理制度改革，必将助力新区成为依法管地用地、集约节约用地的排头兵。
深化改革 科学规划为打好攻坚战提供保障
土地管理改革，规划是龙头。只有在科学发展观的指引下，根据新区的实际情况，编制科学合理的规划，才能保证新区的开发开放攻坚战，经得起历史的考验。规划先行，既符合国家法律的规定，也是新区发展的现实要求。
滨海新区正处于大开发大建设的关键时期，用地需求量大。有效满足近期建设用地需求，同时着眼未来，为远期发展预留空间，科学统筹规划，处理好保障发展与保护资源之间的关系，是新区土地管理制度改革秉持的基本原则。通过积极落实规划管理工作，建立土地规划计划管理新模式，以规划的权威性为土地管理制度改革保驾护航，是改革的基本思路。
“两规”结合切实保障新区各类用地
新区土地管理制度改革，得到了国土资源部和天津市的大力支持。以创新的思路，积极推进城市总体规划、土地利用总体规划的“两规”结合，形成“两规”结合的城乡一体化规划体系和格局。“二年一次评估调整、五年一次滚动修编”，“两规”结合是其中的核心基础，既保证近期建设项目科学合理用地，又为未来城乡发展预留充分空间。于是，“十大战役”在规划先行中打响，在规划保障中如火如荼地推进，新区各类用地得到满足，为新区的经济社会发展提供了坚实的保障。
针对新区开发开放建设初期基础建设项目多、用地需求量大的特点，天津市实行了用地指标“前期适当集中下达，后期相应核减”的管理模式。改变了以往按年度平均安排计划指标的方式，满足了近期建设对土地的需求。同时对全市建设用地指标统筹调剂，由按计划分配调整为按额度调控，形成了项目多的有保证，项目少的不占压指标的良性机制，提高了指标的使用效率，保证了项目的及时落地。
记者从滨海新区规划和国土资源管理局了解到，目前，新区正在就土地利用情况进行摸底调查，将为“二年一次评估调整、五年一次滚动修编”提供科学的基础数据和参考依据。新区在改革中将城市总体规划提升、土地利用总体规划修编相结合，确保“两规”的规模指标和布局科学合理，确保近期和远期实施有效衔接。实现“总量控制、城乡统筹、布局一致、分期对接”，有效地避免了两种规划无法衔接所产生的脱节，实现了规划对建设用地的引导和保障作用。据了解，目前新区所有在建项目均在两规指导下实施。
今年，在深化土地管理制度改革中，新区继续推进土地规划、利用和管理方式创新。通过土地管理方式创新，构建起与社会主义市场经济体制相适应、以土地用途管制为基础的城乡统一市场体系。根据耕地保护责任和新区开发开放建设用地需求，按照“保近期、保重点、看长远”的原则，确定和优化规划建设区域及产业园的布局与范围。确保建设项目用地落实到位，确保为未来城乡建设发展预留空间。
规划先行科学平衡各类用地需求
作为新区“十大改革”之一，深化土地管理制度改革的目的就是以科学发展观为统领，充分发挥土地资源、资产、资本三位一体的统合效益，拓展滨海新区建设发展空间，既统筹发展，又可持续发展，既满足大建设大开发关键时期的土地需求，又拓展出可持续发展的未来空间。因此，改革的题中之义就是要在管理制度创新上提供示范，提供经验。
依据天津市土地利用总体规划，滨海新区编制的土地利用《总体规划》，就是通过创新土地管理制度，达到科学平衡各类用地需求的目的。
新区结合城镇主要发展方向，在城市建设用地范围和基本农田保护区之间预留一定数量的一般耕地，填海造陆先行规划为未利用地的区域，一般耕地和未利用地成为城乡建设用地的扩展边界，以此为滨海新区城市远期发展预留空间。城乡建设用地总规模在指标范围内，城乡建设规模布局在扩展边界内有序调整。这种方式，为“十大战役”统筹推进，各个战区合理布局提供了保障。新区的土地管理，从自身特征、发展阶段出发，化被动为主动，实现土地管理与产业政策、经济政策的结合。
统筹利用盐田，也是新区破解建设用地紧张难题的重要途径之一。在我国土地管理法规中，盐田属于建设用地，国有盐田可以直接用于城乡建设。统筹利用盐田，成为新区建设用地挖潜，未来发展空间预留的“富矿”。
按照建设生态宜居新城区的要求，新区在规划中还明确了生态用地合理保护。规划布局生态用地1425.8平方公里，占全区总面积的49.95%。按照生态避让、生态重构、指标控制、布局优化的原则，重点建设“一带四区七廊道”生态用地总体格局。
进一步深化土地管理制度改革，将更加科学地提高规划的适应性，体现前瞻性，在现实需求与长远发展需要的结合点上，加大创新力度，与滨海新区打好开发开放攻坚战的步伐同频。空间的超前规划，与发展的科学谋划紧密结合，构成了新区土地利用总体规划和管理制度改革的基础。
创新土地管理体制 提高土地管控力度和出让透明度
以管理体制改革为标志，新区作为区域发展的一个整体，强化土地的统筹利用、整体管控是进行土地管理制度改革的重要内容。从管理体制入手，以科学合理管控为目标，发挥土地的杠杆作用。新区在土地管理体制、出让交易制度等方面进行了大胆的改革与创新。
组建土地管理委员会
为改革土地管理体制，统筹区内土地资源，新区组建了土地管理委员会。委员会由区长担任主任，组成成员包括区委、区人大常委会、区政府、区政协领导，以及相关职能部门、各城区管委会和各功能区管委会的一把手，采取集中统一、民主决策的议事规则，对滨海新区范围内的土地出让方案、土地管理政策等进行集体审议或研究。科学统筹的土地开发利用，避免了过于分散的运作，导致土地利用效率不高、项目分散、产业重复的现象，避免了为招商引资自行确定优惠标准，区域地价差异较大的问题，初步实现了土地资源集中统一集约高效利用和优化配置。
营造公平规范土地出让市场
随着新区大开发大发展态势的形成，项目与资金纷纷云集，对土地的需求呈现出多样性的特点。为了营造公平规范的土地出让市场，新区建立了土地集中交易机制，将每个月的10号定为土地集中交易日，集中发布土地出让信息。这一制度使企业可以在固定的时间里集中了解土地出让信息，公平、公正、公开竞价。透明出让条件，透明土地信息，营造了公平规范透明的土地出让市场。
新区还实行土地出让价格“打包价”，明确出让土地的配套费用，使配套情况一目了然，提高了信息透明度。
天津融创君澜项目总经理曾建伟告诉记者，土地集中发布制度的建立，使企业可以在固定的场所、时间里及时、全面地获得滨海新区全部土地交易信息，掌握市场变化，更好地给开发企业提供便利条件。也营造一种公平规范透明的土地出让市场。而实施“打包价”，也省却了很多麻烦，拿到土地时，就已经知道配套的情况。
这种“保姆式”服务，不仅给企业带来了实惠，也使企业感受到新区的温暖。
“打包价”，作为新区土地出让制度的创新举措之一，随着土地管理制度的不断深化，已经全面铺开。在北塘区域、轻纺经济区的土地出让中，由新区土地发展中心作为基础设施配套牵头部门，与各配套公司签订配套协议，稳步推进各项配套工作。目前，新区进一步完善了土地出让《实施意见》，使出让标准更加严细，使地块出让的条件及配套要求更加细化，“保姆式”服务更加标准化，公平规范、公开透明的土地出让制度已经形成。
集约节约提高效益创新土地管理模式
以规划为依据，以制度为保障，对于2270平方公里的土地，滨海新区通过改造提升、利用盐碱荒滩等方式，对每一寸都进行了“精耕细作”，实现了土地利用的集约节约，提高了土地利用效益。
切实发挥土地资产效益
随着区域开发建设的快速推进，“十大战役”先期投入的“启动器”变为“吸附器”，对项目的吸引效应逐步释放，大项目好项目接踵而至，对土地的需求陡增，土地资源的相对丰富也开始变得相对紧张。由于历史原因，在不同的区域还存在着不同程度的用地浪费现象。土地的资产效益尚未得到充分发挥，土地对发展的杠杆作用也相对较弱。
新区从调整规划布局和产业定位入手，盘活土地存量，切实发挥土地的资产效益。
记者在采访中了解到，滨海新区中心商务区地处沿海河经济带和滨海经济带的交汇处，由五个部分组成：于家堡金融区、响螺湾商务区、东西沽地区、解放路商业区和蓝鲸岛，土地性质本身是建设用地。一段时期里，这里集中了大批从事初级加工制造和仓储物流的企业，经营状况差，经营方式粗放。民居也多为平房，虽是黄金地块，土地的资产效益没有得到充分发挥。
据中心商务区建交局科长吴荣钱介绍，为了充分发挥土地价值，从2003年开始，中心商务区重新进行了规划定位。拆迁居民近22745户，约10万人，整理出土地约3平方公里。收购一些单位占地，面积近7平方公里，整理出10平方公里“黄金地”，组建起中心商务区。
中心商务区在规划建设之初，就重视对土地的集约利用。中心商务区改变原有的招商引资观念，变招商引资为“选商引资”，设定了产业进入门槛，引进了洛克菲勒、铁狮门、英皇等国际知名企业。
中心商务区还注重发展楼宇经济，致力于打造高档写字楼，引进金融机构区域性总部等。楼宇经济被称为“垂直印钞机”，通常一幢高级商务楼所产生的效益，与城乡结合部7.8平方公里内的经济效益相当。
在土地重新整理的过程中，地块的黄金价值被挖掘，企业的发展也得到了充分的保证。如天碱就在搬迁当中，同时进行技术升级，在新的区域打造出新的竞争力。区域环境进行了重塑，在东西沽地区，仅市政公共绿化覆盖率就达到了23%。
集约节约开发土地资源
除通过盘活存量土地，提高土地资产效益外，滨海新区还通过综合开发利用盐碱荒滩拓展新区发展空间，依法依规节约集约用地。
中新天津生态城的建设无疑是综合开发利用盐田的范例。
据中新天津生态城管委会建设局规划科科长刘文闯介绍，中新天津生态城规划区域内三分之一是废弃盐田，三分之一是盐碱荒地，三分之一是有污染的水面，土壤盐渍化程度高，属于水质性缺水地区。中新天津生态城启动开发建设之前，该区域污泥淤积、水质恶化、土地荒芜、土壤干裂，只有部分经济效益并不理想的小工厂和几乎没有经济效益的渔场。
在这样一个资源约束条件下建设生态城，符合中新两国政府确定的不占耕地、在水资源短缺地区选址的原则，进一步提升了生态城建设的示范意义。
无论是百姓居住还是产业发展，中新天津生态城在规划建设过程中始终秉承节约集约用地的理念。
按照生态城总体规划，生态城人口密度为每平方公里1万人，体现了集约节约利用土地的原则。此外，中新天津生态城还采用TOD模式，这是一种以公共交通为导向的开发(transit-orienteddevelopment，TOD)模式，围绕公共交通站点，进行高强度开发，提高居民应用公交出行的比例。在用地布局方面，采用混合布局方式，将产业、商业、居住用地混合布置，将基本出行距离控制在1.5km以内，减少机动车通勤出行。通过上述措施，实现了土地的节约集约利用。
在产业发展方面，中新天津生态城的产业定位是占用资源能源少、附加值高。截至目前，生态城已经初步形成了以文化创意、科技研发、节能环保、现代服务等为主要特色的产业集群。
在应对我国城市扩张速度加快，导致土地减少的难题上，中新天津生态城的做法无疑是一个破题的案例。
滨海新区根据资源条件，积极利用盐碱荒滩，拓展用地空间，尽可能减少因建设占用农用地和耕地。
通过深化土管理制度改革，新区的土地得到更强有力的统一管控，建设项目用地得以保障，老旧城区变了新颜，土地投资强度和效益进一步提高。一个强化政府土地统筹能力，创新土地管理机制，优化土地利用结构，促进土地利用集约节约的土地管理模式正逐渐形成，为滨海新区开发开放拓展出了可持续的发展空间。国土资源部咨询中心的一篇题为《以科学发展观指导管理用地创建人与自然相和谐的社会》的文章中指出，发展经济中，要着眼于最有效地利用土地资源，以最小的土地资源利用，取得最大的经济效益，满足人们日益增长的物质和文化需要，是客观经济规律的要求。滨海新区通过严格执行国家和天津市用地投资强度标准，节约集约利用土地，实现了土地生态系统的安全运行和土地资源的持续合理及有效利用，提高了土地利用效率，提高土地对经济社会发展的保障能力。努力建设资源节约型、环境友好型社会，是科学发展观的基本要求，滨海新区的土地管理改革模式因而更具示范意义。 时报记者陈西艳报道
