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主持人:各位北方网的网友大家好!欢迎收看今天的《新闻会客厅》特别节目:天津勇闯行政体制改革“深水区”。
《国务院机构改革和职能转变方案》于2013年3月14日在十二届全国人大一次会议上被批准通过,其中,机构改革和职能转变是深化行政体制改革的两项关键内容。《方案》发布至今有640天左右的时间了,在很多方面都取得明显的成效,对此我们普通百姓是深有体会的。天津在全面深化改革进入攻坚期的这个关键时刻,以更大的决心和勇气,突破思想观念束缚,打破利益固化的藩篱,勇闯“深水区”,努力成为排头兵。
在这640天的时间里,我国的行政体制改革的情况如何?天津的行政体制改革究竟有哪些亮点?给百姓的生活带来了哪些变化?我们今天特别邀请了中共中央党校公共管理教研室主任王军教授和南开大学行政管理学院副教授张志红二位嘉宾,就这个话题进行深入探讨。首先,欢迎两位嘉宾的到来。
一颗印章管审批:“109变1” 封存权力简政便民
主持人:行政体制改革包含的内容很多,您觉得“109变1”体现改革的哪个方面?
王军:国家行政体制改革是一个全面的改革,是一种模式的转换,涉及了方方面面。2008年党的十七届二中全会就确定了全面深化改革包括三大方面的任务——职能转变、机构优化和制度建设,每一方面又涉及到各种具体的行政事项改变、方式的更新。
这109颗印章,第一,涉及政府职能转变,109颗公章象征着过去政府的109个权力,把它封存,实际上就把这个权力彻底地装进了笼子里,装进了保险柜里。就像李克强总理讲过,这109颗公章过去束缚了很多人的行为,也压抑了社会很多积极性的释放。
第二,涉及了政府机构的优化。过去一个部门一个公章,权力运行最集中的体现就是盖章这个动作、这个环节。现在把这109颗章封存,背后的基础就是机构优化。
第三,涉及行政结构的调整。滨海新区是天津行政区划的改革,这实际上也是让政府管理适应社会发展、适应市场经济发展的需要,是国家行政体制改革的一项重大内容。另外,这109颗公章也必然会涉及政府管理方式的更新、创新。
这种内涵丰富的改革具体聚焦缩小到“109变1”这样一个瞬间,我想它的意义是非常深刻的,值得我们深思。
张志红:天津作为直辖市能有探“深水区”的勇气来进行行政体制改革,把我们原有固化的既得利益抛开,来全面推进市场经济的发展和社会治理的开展,这里面涉及了政府职能的转变,而且还涉及政府与市场之间的关系、政府与社会之间的关系、政府与公民之间的关系等方面的转变。我们力图通过自身的革命,来释放改革红利,推动社会发展的全面启程。
主持人:刚才我们在图片上,看到这109颗印章被国家博物馆收藏,二位觉得收藏它的意义是什么?
张志红:每一颗印章都代表着过去很长一段时间里影响着中国社会发展、经济发展的一种权力。在这里面,我们曾经试图全方位地通过政府管理来为社会服务,来为老百姓的生活服务。大家可以看到,随着市场的发展,随着市场经济的活力被更多地激发出来,我们更希望让市场在配置资源里面起到决定性的作用,让政府职能得到更加全面的履行。
收藏这些印章实际上更多的是象征意义,中国的行政审批改革将是一条不可逆的单行道,我们会力图向着市场放权的方向去发展。作为一种改革的见证,被国家博物馆来收藏,其实也是向老百姓宣誓、向世人宣誓,中国政府在深化行政体制改革、全面释放市场活力方面的决心和改革的历史责任感。
王军:109颗公章被国家博物馆收藏的意义,我想就是一个历史见证的意义。一个国家、一个民族不能没有历史,只有留了历史才会有今天、才会有未来,我们才能在历史的研究和比较当中不断地进步、不断地发展。这109颗公章实际上是过去政府管理的一种基本形式、一种政府的制度存在,所以不能因为改革而被忘却。
特别是这109颗公章应该说标志着一个时代,是社会发展进步特定的历史时期,所以这个历史时期不能成为空白、在记忆上不能成为空白——这就是国家博物馆收藏的历史意义。另外,滨海新区是改革开放30余年很重要的一个方面,把109颗公章收藏起来,作为历史记忆,我想这对我们今后的发展是非常有意义的。它是一个区域行政管理过去的制度和形式,被国家博物馆收藏可以更加完善、充实反映我们国家历史发展的厚重性和真实性,非常有意义。
主持人:在“109变1”的过程中困难究竟有多大?“109变1”放在全国来讲是一种什么水平?
王军:行政体制改革涉及政府权力的重新配置,而权力的重新配置是人类社会文明历史进程当中,进步发展规模的一个最大的、最难的课题,所以它的艰难性不是我们能够想象的。天津能够有勇气做这样的一种公示、明示,足以看出一种改革的决心、克服困难的信心。这样一个动作对政府本身来说,对天津市的发展和进步来说,意义都是非常大的,影响也是非常大的。
张志红:大家可能看起来仅仅是“109变1”的一个数量上的变化,其实对政府来讲的话,它会涉及机构的变化、职责的变化、体制的变化、过程的变化。在相关部门职责增减的过程中,有很多博弈在里面,包括人员的安排、机构之间的配合、内部的协调,以及如何实现前置审批和后置审批之间的相互制约或者说行政审批时间节约等方面,应当说政府是进行了一个前所未有的探索。
像公章的减少,不仅仅是说老百姓办事的成本减少了,很重要的一个问题就是它使得行政审批的责任更加集中化。在这里面应当说,滨海新区政府和天津市政府作出了有益的探索,在全国省级行政单位来讲,也确确实实是比较领先的。
主持人:行政体制改革的核心是转变政府职能,转变政府职能的突破口是行政审批制度改革,其内在要求是简政放权。新一届中央领导集体上任以来将深化政府改革、加快转变政府职能作为关键之举,我们为什么要在这个时期提出“简政放权”?
王军:关于“简政放权”,这是我们党的十八大确立的,作为新的历史发展时期我们深化行政改革的一项中心工作、核心工作,跟我们新的历史发展阶段的特点是有关系的。
我们国家的改革开放30多年,经历过三次跨越式的发展,取得了很大的进步,这个是举世瞩目的成就。但从2010年前后,全社会都深切地感受到,我们的改革发展进入到一个关键期、一个新的历史阶段了,也就是说改革进一步发展的瓶颈因素,即资源和环境的瓶颈因素越来越凸显了。所以从2010年开始,围绕“十二五”规划,中央就已经明确提出了转变经济发展方式,解决瓶颈问题。在转变经济发展方式的路上,基础要素就是让全社会各类市场主体释放出活力:第一个要以高科技、以提高经济发展内涵加快经济发展;第二个需要消费来拉动。在这样一种新模式下,没有社会的积极性,社会活力释放和所谓的社会自主、积极参与,是不可能实现的。因此,自2010年开始,中央确定转变经济发展方式这样一个新的发展战略基础要素,也就是所谓的社会活力问题。
所以党的十八大确定把“简政放权”作为行政体制改革的一个中心任务,作为突破口、作为一个抓手,实际上就是要释放社会活力。刚才我们看到了,把109个公章封存,就是把109项权力封存起来了,也就意味着社会获得了109个过去不能自主参与的、自主决定的发展空间。行政程序简化了,政府权力缩小了,所以这个社会活力的空间被释放出来了。推进政府改革,推进新的发展模式,这是两个百年梦想实现的关键之举,需要进一步约束好、规范好政府的权力,从而为社会活力的释放提供更大的空间。
张志红:我需要跟各位网友强调这里的“简政放权”跟过去的“简政放权”有非常大的区别。在中国过去的行政体制改革过程中,我们也多次提到精兵简政,实际上那时候的“简政放权”更多是政府内部的“简政放权”,是自上而下的“简政放权”,不免会出现一边精简、一边膨胀的现象。但是今天的“简政放权”,特别是在市场经济改革深化下的“简政放权”,它具有非常强的不可逆性,它从以前的体制内转而变成了体制外大循环,是向市场放权、向社会放权。我们力图在国家综合治理能力提升的前提下,实现社会的全面治理,让市场来决定资源的配置,让政府更好地履行职责,让社会自我发展的力量被激发出来,实现全社会共治,这才是当前“简政放权”的重要意义。同时它也与我们国家社会治理的改革和依法行政的改革是同时并进、缺一不可的。
主持人:从2013年全国两会李克强总理释放“简政放权”的信号至今已经600多天了,“简政放权”的实施效果如何?
王军:这个实施效果这一年来还是非常明显的。无论是李克强总理,还是习近平总书记,都多次在公开场合对我们这一年的经济社会发展用具体的数字加以印证,最近的数字就是在11月份亚太经合组织(APEC)上披露的,这一年我们新增企业注册数920万,不是“简政放权”的话,是不可能有这样一个具体效果的。
另外“简政放权”还有一项就是对社会组织的审批,过去每年能够登记的组织只有五六万家,现在我们有几十万家的社会组织,极大地推进了社会的发展和进步。
张志红:新华社发布的数字是这一年国务院下放共7批632项行政审批事项。修订政府核总的投资目录需报国务院部门审批的企业投资项目减少60%以上,减少行政的事业性收费,每年要减少企业和个人的负担达到将近100多个亿。那么在这种意义上,政府减少的干预,由此带来的一个红利,本身也是我们每个企业和个人收入增长的一部分。
主持人:那么在这其中,有哪些改变是我们老百姓直接感受到的呢?
王军:现在在天津滨海新区,如果要做一个新企业,时间很短,程序很简便,109个公章变为1个公章就可以给群众非常真实的感受。群众参与社会经济活动更便捷了,它不像过去,甚至政府自己都很难掌握没完没了的审批过程,现在基本上已经非常清晰。第二个,现在群众更有组织地参与社会活动,特别是公益活动,这种感觉都是很真实的。
张志红:我用6个字形容这样的改革——明白、效率、双廉。第一个“明白”是我们在行政审批过程中,实现了列表式、一单式服务,老百姓在办事的时候,知道准备哪些材料,需要做哪些。第二个是“效率”,所谓的“效率”就是说通过机构自身的改革、环节的减少,使老百姓接受政府服务的成本大大下降,大大提升了效率,从过去两三个月开一个企业到5个小时之内就可以完成整个行政审批,应当讲这加快了社会发展。第三个“双廉”,“双廉”就是更加廉洁、更加廉价,即接受政府服务是一个降低成本的过程。过去老百姓是在政府外面转圈进行审批,现在变成政府内部流程的改变和内部的协调,其实是让老百姓真实地感受到了行政审批改革带来的变化。
主持人:“简政放权”对于老百姓来说可能感受到的就是快捷和方便,那么“简政放权”背后改变的是什么?它改变的核心又是什么呢?
王军:改变的就是政府和市场的关系,或者是政府和社会的关系。现在社会有更大的自主空间了,实质就是政府权力的重新配置。实际上这次行政体制改革核心的问题是权力的配置问题。“简政放权”这四个字,实际上是非常清晰地点明了,这一阶段的权力配置主要的一个趋向,就是尽可能地减少政府对社会事务、经济事务活动的干预,尽可能地规范好政府的权力运行过程,从而让社会有更自主的空间、有更好的自我发展的谋划,这就是一个实质问题。
张志红:“简政放权”的一个核心就是政府职能的转变,是政府履责方式的变化,是政府与市场打交道、政府与老百姓打交道、政府与社会打交道的全面塑身,或者是精简的过程。那么同时,政府更希望通过自身的一个“简政放权”,让市场主体的作用更加凸显,让社会包括公民的自我服务、自我管理、自我提升等方面得到很大的发展空间。这个方面的意义,我想是我们更加要突出强调的一点。
主持人:老百姓得到了实惠是不是政府就管得少了呢?
张志红:实际上多与少是数量的概念,我们要确保在政府职责得到全面履行的前提下,政府要管得到位、管得到点,而不是说事事都归我管,事事都管不好。过去政府在管理上确实面临着什么都管、什么都管不好的情况。今天在行政审批的过程中,政府会把过去全面管理,变成重点环节的管理,特别是在市场管理过程中,我们会更多地加强市场的监管,减少微观管理,加强宏观调控。这不是少的问题,而是全面履责的问题,是真正使政府管理有效推动社会发展的问题。
王军:关于政府是不是管得少了,其实这里边除了量的评价以外,更重要的是一种认识,是一个观念的问题。简单说吧,管是肯定要少了,但是政府做的事多了,所以在市场经济条件下,“简政放权”就是让社会能够获得更多的自主发展空间,政府在这个过程当中不是管而是帮助社会发展经济、丰富生活。如果我们换个观念,就是政府管得少了,但要做的事更多了。这就是我们所谓的服务型政府,就是我们在市场经济条件下,政府职能定位主导的趋势或者观念。
主持人:从二位的讲述中,我们也了解到行政体制改革不是简单“放权”了事。虽说是“简政放权”,但从实质上来讲不仅不是“松”了,而是更加“紧”了,只是政府管理方式的改变。据了解,目前还有五分之三的审批事项需要简化,“简政放权”工作中还有哪些难点?
王军:这个“简政放权”,难就难在政府自身,这个难点在政府,需要调整政府和社会的关系。政府只是要帮助社会更加严谨、更加规范地按照现代市场法则、现代社会主义法治,来参与社会经济活动、参与社会生活。所以不是政府管少了,我们就可以随心所欲了,而是必须得要更自觉地,更努力地去遵循市场法则、遵守相关法律。所以政府要更多地做一些服务性工作、辅助性工作,去帮助社会成员能够更好地自主发展和生存。
如果说难,难就难在过去单纯地依靠权力去管,而现在要更好地为社会提供服务,这个方式和行为习惯上改变不是一朝一夕能够完成的。大家都知道,习惯的改变是个非常痛苦的过程,所以这个不是能够很轻易完成的。过去,形象地讲,政府更习惯于在上面发号施令,现在要躬下身来,去做具体的事情,为社会提供帮助。这对我们很多在政府工作的同志来说,不是一个很容易适应的过程,这个过程是很难的。
张志红:我非常同意王老师的意见,在行政体制改革的过程中,从事前的审批到事后监管的加强,对于政府来讲,是非常重要的工作流程和工作职责履行方式的变化。我们过去是说只要许可了,我们这个事就是管了,但是真正是不是管到位了,显然在事后监督的过程中,还面临着非常多的事情。我们今天恰好是用过去的计划式的事前监管到市场里面去弥补市场失灵、资源失灵所带来的一系列方式的不足。
我个人认为,在这个难点里面,实际上是有几个思维需要突破的。第一个就是政府向市场放权的趋势是不可逆的,我们现在还是希望“政府管得更多、政府做得更多”的观念要改。第二个就是我们需要真正的立法改革,很多制度需要迅速建立起来,不仅要建立相关的制度,而且要建立相关制度履行的绩效评估。还有对于天津市来讲,面临着行政体制改革需要全面理顺关系,也就是说下面变了,上面应该怎么办,未来这个是非常大的难点。
同时,数量思维一定得变,在改革的初期可能是需要有一个数量来全面推动改革,但是当改革进入“深水区”的时候,其实任何一项改革,它所涉及的难度都是非常大的,它所需要的辅助成分是非常多的。我们不能只讲政府自身的改革,同时要利用政府的力量为社会改革注入新的活力,换句话说,我们政府想“简政放权”,那么被授权的对象能否更好履行权力,这个是我们未来在“简政放权”过程中,还应当重点关注的方面。